Änderung der Friedhofsordnung (FO) und der Friedhofs- und Bestattungsgebührenordnung (FBGO) der Stadt Frankfurt am Main

S A C H S T A N D : Vortrag des Magistrats vom 20.12.2019, M 218 Betreff: Änderung der Friedhofsordnung (FO) und der Friedhofs- und Bestattungsgebührenordnung (FBGO) der Stadt Frankfurt am Main Vorgang: l. Beschl. d. Stv.-V. vom 24.05.2018, § 2723 (M 71) I. Die im Entwurf vorgelegten Änderungen der Friedhofsordnung sowie der Friedhofs- und Bestattungsgebührenordnung der Stadt Frankfurt am Main werden beschlossen. II. Der Fortführung der im Jahr 2010 eingeführten und seither beibehaltenen Härtefallregelung für Bestattungen von Nicht-Bestattungspflichtigen, von Verstorbenen bis zum vollendeten 5. Lebensjahr sowie dem Urnenreihengrab als bisher günstigste Bestattungsart für Erwachsene wird zugestimmt. Diese geht in Höhe von insgesamt rund 89 T€ pro Jahr zu Lasten des allgemeinen Haushalts. III. Es dient zur Kenntnis, dass die Satzungen zum Monatsersten nach Veröffentlichung im Amtsblatt in Kraft treten sollen. Der Kalkulation liegt ein Zeitraum vom 01.01.2020 bis 31.12.2022 zugrunde. Der Wert der Friedhöfe für das öffentliche Interesse ist derzeit mit 36,5 % festgelegt. Einer Erhöhung dieses Wertes um 3,5 Prozentpunkte auf 40,0 % wird zugestimmt. Die Erhöhung belastet den allgemeinen Haushalt planerisch mit rund 775 T€ jährlich. Es dient zur Kenntnis, dass der eingebrachte Haushaltsentwurf 2020/2021 die Ergebnisse dieser Kalkulation nicht berücksichtigt. Der Magistrat wird ermächtigt, notwendige Veranschlagungen in den Endausdruck des Haushalts noch einzuarbeiten. Der Magistrat wird beauftragt, das Weitere, auch hinsichtlich der Veröffentlichung im Amtsblatt, zu veranlassen. IV. Es dient zur Kenntnis, dass der Gebührenhaushalt Friedhofs- und Bestattungswesen im Jahr 2017 mit einer jahresbezogenen Unterdeckung in Höhe von rund 1.993 T€ abgeschlossen hat. Die Budgetüberschreitung wurde haushaltsrechtlich bereits mit Beschluss der Stadtverordnetenversammlung vom 24.05.2018 § 2723 (M 71) genehmigt. V. Es dient weiterhin zur Kenntnis, dass der Gebührenhaushalt im Jahr 2018 haushaltsrechtlich mit einer Unterdeckung von 2.175 T€ abschloss und auch im Jahr 2019 mit einem voraussichtlichen Defizit von bis zu 2,4 Mio. € (inklusive unvorhergesehene Kosten infolge des Klimawandels) zu rechnen sein wird. Diese Überschreitungen werden haushaltsrechtlich genehmigt. VI. Die Unterdeckung aus dem Kalkulationszeitraum 01.01.2017 bis 30.06.2018 wird nach § 10 Absatz 2 Satz 7 des Hessischen Kommunalabgabengesetzes (KAG) nicht zu einem Ausgleich in die Kalkulation 2020 - 2022 vorgetragen und somit endgültig aus dem Haushalt finanziert. Die aktuell zur Beschlussfassung vorgelegte Kalkulation enthält demnach keinen Vortrag von Unterdeckungen aus dieser Periode und ist lediglich auf Kostendeckung für den Kalkulationszeitraum 01.01.2020 bis 31.12.2022 ausgerichtet. Der Umgang mit der voraussichtlich eintretenden Unterdeckung im Kalkulationszeitraum 01.07.2018 bis 31.12.2019 wird Gegenstand einer späteren Kalkulation für den Zeitraum 2023 ff. Begründung: A Zielsetzung 1. Ausgangslage Die derzeitige Friedhofsordnung (FO) und die Friedhofs- und Bestattungsgebührenordnung (FBGO) sind am 01.07.2018 in Kraft getreten (siehe § 2723 zu M 71 / 2018). Die wesentlichen Änderungen waren: - Wegfall von Grabarten (Tiefgrabstätten, Urnenkompaktanlagen und anonyme Grabstätten) und deren Gebührentatbestände; - Unterscheidung eines kleinen und großen Grabmalantrags; - Wegfall der Trauerhallenzeit 45 Minuten; - Einführung neuer Grabarten (Urnenwahlgrabstätte im Trauerwald, Rasenurnenwahl-grabstätte mit individueller Ablagemöglichkeit) und deren Gebührentatbestände - Änderung der Belegungsanzahl für Urnen; - Öffnung der Friedhöfe für Nicht-Frankfurter Einwohnerinnen und Einwohner ohne Ausnahmegenehmigung. Neben den Änderungen in der FO und der FBGO wurde einer Erhöhung des grünpolitischen Wertes (Wert des öffentlichen Interesses) von rund 31 % auf 36,5 % zugestimmt. Hierbei wird der allgemeine Haushalt seit 2018 planerisch um rund 1 Mio. € pro Jahr zusätzlich belastet (Gesamtvolumen grünpolitischer Wert für 2018 = 7,5 Mio. € und 2019 = 7,9 Mio. €). Aufgrund des ablaufenden Kalkulationszeitraums zum 31.12.2019, der Anpassungsbedarfe hinsichtlich der Fallzahlen sowie der veränderten Kosten ist ab dem 01.01.2020 eine neue Gebührenkalkulation erforderlich. Allgemeine Veränderungen im Friedhofswesen Wie schon im Magistratsvortrag M 71 (Beschluss der Stadtverordnetenversammlung vom 24.05.2018, § 2723) erläutert, unterliegt das kommunale Friedhofswesen einem starken Wandel. Bundesweit lassen sich dabei verschiedene Entwicklungen aufzeigen, die zu einer strukturellen Problematik der deutschen Friedhöfe führen und sich so auch in Frankfurt am Main widerspiegeln. Vor allem Friedhöfe größerer Kommunen verlieren vermehrt ihre Primärfunktion als Beisetzungsort und nehmen für die Bevölkerung verstärkt kulturhistorische, soziale, ökologische und Erholungsfunktionen ein, welche als öffentliches Interesse beschrieben werden können. Die veränderte Nachfrage der Friedhofsnutzerinnen und -nutzer führt zu einem abnehmenden Bedarf an Bestattungsflächen, zu einer sinkenden Auslastung der Friedhofseinrichtungen und zu einem steigenden Bedarf an pflegefreien Grabformen. Auch haben Friedhöfe, vor allem in Ballungszentren, ihre Monopolstellung verloren. Zunehmend macht sich hier die Konkurrenzsituation zu privatrechtlichen Anbietern ("Friedwald", "Ruheforst" etc.) und benachbarten Kommunen bemerkbar. Die Stadt Frankfurt am Main hat sich der Herausforderung schon gestellt und mit den neuen Grabarten darauf reagiert, dass die Bestattungsnachfrage zunehmend das Bestattungsangebot bestimmt. Sterbefälle und Bestattungen in Frankfurt am Main Seit einigen Jahren ist eine stetige Abnahme der Bestattungsfälle in Frankfurt am Main zu verzeichnen. Auch ein Vergleich der Sterbeziffer im Bundesdurchschnitt mit der Frankfurter Bevölkerung zeigt einen deutlichen Rückgang in Frankfurt am Main. Hierbei wird die Anzahl der Gestorbenen eines Jahres auf die durchschnittliche Bevölkerung bezogen und je tausend Einwohner ausgewiesen. Während die Sterbeziffer im Bundesdurchschnitt 2017 bei 11,26 ‰ lag, betrug die Sterbeziffer in Frankfurt am Main 8,08 ‰ und lag damit deutlich unter dem Bundesdurchschnitt. Die folgende Grafik veranschaulicht diesen rückläufigen Trend der Sterbeziffer in Frankfurt am Main. Grafik 1: Vergleich Sterbeziffer Deutschland/Frankfurt am Main (Deutschland: Wert 2018 = Hochrechnung; Ist-Wert noch nicht bekannt) Die nächste Grafik zeigt einen Vergleich der Anzahl verstorbener Frankfurter Einwohnerinnen und Einwohner mit den durchgeführten Gesamtbestattungen in Frankfurt am Main der einzelnen Jahre. Dabei wird deutlich, dass neben der sinkenden Sterbeziffer auch die Zahl der Bestattungen auf den Frankfurter Friedhöfen weiterhin abnimmt. Auch steigt die Anzahl der Frankfurterinnen und Frankfurter, die sich nicht auf Friedhöfen im Stadtgebiet bestatten lassen. Während sich im Jahr 2008 nur 432 Einwohnerinnen und Einwohner außerhalb Frankfurts haben bestatten lassen, sind im Jahr 2018 bereits 1.204 Menschen auf auswärtige Friedhöfe abgewandert. Die Gründe dafür können vielfältig sein: Bestattung im Geburtsort, Bestattung in der Gemeinde der grabpflegenden Angehörigen, Seebestattung bzw. es sind Grabformen gewünscht, die nicht in Frankfurt angeboten werden, billigere Gebühren in anderen Gemeinden etc. Anders als in den klassischen kommunalen Gebührenbereichen (z.B. Abwasser, Abfall, Straßenreinigung) besteht im Friedhofswesen für die Einwohnerschaft kein Benutzungszwang für die jeweilige öffentliche Einrichtung im Stadtgebiet. Es ist frei wählbar, auf welchen Friedhöfen sie sich bestatten lassen möchte. Aufgrund der niedrigeren Sterbeziffer im Vergleich zum Bundesdurchschnitt und der besonderen Bevölkerungsentwicklung in Frankfurt (siehe auch Ziffer 2.1) ist auch künftig mit einer weiteren Abwanderung auf Friedhöfe außerhalb Frankfurts zu rechnen. Grafik 2: Vergleich Verstorbene Frankfurter Einwohner/-innen und Gesamtbestattungen in Frankfurt am Main Diese rückläufige Entwicklung in Frankfurt setzt sich verstärkt auch bei den jährlichen Bestattungszahlen fort und kann der nächsten Grafik entnommen werden. Während im Jahr 2008 insgesamt noch 5.289 Bestattungen durchgeführt wurden, waren es im Jahr 2018 nur noch 4.768. Dies ist eine Abnahme von rund 10 % in den letzten 11 Jahren. Dabei schlägt sich auch die bereits in den Vorjahren beobachtete Entwicklung nieder, dass insbesondere die Erdbestattungen immer weniger nachgefragt werden und sich diese Entwicklung weiterhin verstärkt. In 2008 erfolgten 1.846 Bestattungen in einem Sarg, dagegen waren es im Jahr 2018 nur noch 1.247 Erdbestattungen. Dies entspricht einem Rückgang in Höhe von 599 Fällen bzw. rund 32 % innerhalb von 11 Jahren. Im Gegensatz dazu steigen die Urnenbeisetzungen im gleichen Zeitraum um 2 % an, trotz einer insgesamt rückläufigen Bestattungszahl. Grafik 3: Bestattungszahlen in Frankfurt am Main aufgeteilt nach Erdbestattungen und Urnenbeisetzungen 2. Probleme und Folgen An dieser Stelle sollen die wesentlichen Probleme und deren Auswirkungen auf den Frankfurter Friedhofsbetrieb aufgezeigt werden. 2.1 Bevölkerungsentwicklung Anhand der Sterbe- und Bestattungszahlen kann festgestellt werden, dass sich die Frankfurter Einwohnerinnen und Einwohner zunehmend nicht auf Frankfurter Friedhöfen bestatten lassen. Neben den unter Ziffer 1 bereits ausgeführten allgemeinen Trends und Veränderungen im Friedhofswesen tragen auch einige Entwicklungen, die für Frankfurt spezifisch sind, dazu bei. Insbesondere die Bedeutung Frankfurts als Wirtschaftsstandort schlägt sich in der Bevölkerungsstatistik durch eine vergleichsweise hohe Zu- und Wegzugsquote sowie einer niedrigen Altersstruktur nieder. 2.2 Veränderungen in der Bestattungskultur Wie bereits im Rahmen der letzten Kalkulationen der Friedhofs- und Bestattungsgebühren zu ersehen war, setzt sich zudem der Trend zu pflegeleichten Gräbern und zu kostengünstigeren Bestattungsformen fort. Dabei steigt der prozentuale Anteil der Neubelegung von kleineren Urnengräbern im Verhältnis zu den Erdgräbern weiterhin an. Durch diese Nachfrage an kleinen Grabstätten fällt immer mehr Fläche zur Pflege an den Friedhof zurück, was in der Konsequenz auch mit einer Steigerung der Pflege- und Unterhaltungskosten für den Friedhof einhergeht. Diese Kosten müssen auf die Nutzungsrechte der Grabstätten umgelegt werden. 2.3 Trauerhallen und Kühlzellen Steigende Ausgaben fallen unter anderem im Bereich der Trauerhallen an. Die Stadt Frankfurt bietet auf jedem Stadtteilfriedhof eine Trauerhalle an. Auch Unterstell- bzw. Kühlmöglichkeiten sind auf vielen Friedhöfen vorhanden. Viele davon sind sanierungsbedürftig. Besonders auffallend ist der Rückgang bei der Nutzung des Totenhauses (Kühlzelle). Wurden Verstorbene beispielsweise im Jahr 2014 insgesamt noch 4.343 Tage in einer Kühlzelle bzw. im Totenhaus untergestellt, hat sich im Jahr 2018 die Zahl um rund 54 % auf 1.977 reduziert. Das entspricht einer Verringerung von 2.366 Tagen innerhalb von fünf Jahren. Hintergrund ist der Rückgang der Erdbestattungen, so dass in diesem Zusammenhang auch die Anzahl der Kühltage zurückgeht. Weiterhin haben viele Bestattungsunternehmen mittlerweile eigene Unterstellungsmöglichkeiten. Daher werden diese infrastrukturellen Einrichtungen der Stadt Frankfurt nicht mehr in großem Umfang nachgefragt. Eine Erhaltung der vielen Kühlzellen auf den 36 Friedhöfen wird jetzt schon verstärkt durch die Abteilung Friedhofsangelegenheiten hinterfragt. So wurde beispielsweise beim Um- und Neubau der Trauerhalle und der Funktionsräume in Zeilsheim auf die Errichtung von Kühlzellen verzichtet. 2.4 Klimatologische Veränderungen Der Wert und Nutzen städtischen Grüns, insbesondere in wachsenden Großstädten wie Frankfurt, definiert sich über ökologische, ökonomische, kulturelle und insbesondere soziale Aspekte. Dabei muss den Funktionen wie Abkühlung, Verschattung und Luftreinhaltung durch die stets stärker spürbaren Klimafolgen ein immer höherer Stellenwert beigemessen werden. Auch Friedhöfe stellen gerade in großen Kommunen qualifizierte Aufenthaltsräume dar. Zudem kommt dem innerstädtischen Grün und dabei gerade den Friedhöfen durch die Intensivlandwirtschaft im Außenbereich eine stetig wachsende Bedeutung bezüglich der Artenvielfalt sowie der Artenerhaltung zu. Der globale Klimawandel ist inzwischen in Frankfurt angekommen. Seit einigen Jahren ist auch bei den Friedhöfen die Zunahme von extremer Hitze und Trockenperioden, von Starkregen- sowie Sturmereignissen deutlich spür- und messbar. Zusätzliche Bewässerungen, die Beseitigung von Sturmschäden sowie der Schädlingsbefall bedingen u.a. schon jetzt einen erheblichen Mehrbedarf bei der Bewirtschaftung der Friedhöfe. Schließlich bedingen die Klimafolgen eine - zum Teil schubweise - Zunahme von Baumkrankheiten, die wiederum erhöhte Baumpflegemaßnahmen als präventiv wirkende Pflichtaufgabe nach sich ziehen. Ohne diese Pflegemaßnahmen käme es zu vermehrten Unfällen, zusätzlichen Aufwendungen in der Verkehrssicherung sowie erhöhten Kontrollen. Auch ist seit dem Jahr 2007 in Frankfurt am Main ein massenhaft auftretender Befall von Raupen des Eichenprozessionsspinners an Eichen festzustellen. Im Rahmen des vorbeugenden Gesundheitsschutzes haben sich das Dezernat für Umwelt und das Dezernat für Gesundheit gemeinsam zu einer umfangreichen und präventiven Bekämpfung der Raupen entschlossen. Im Bereich der Friedhöfe sind dabei, neben der Einzelbaumbehandlung (Absaugung der Nester) auf nahezu allen Arealen, flächenmäßig die Waldfriedhöfe in Oberrad und Goldstein betroffen. Dort überfliegen Hubschrauber die Friedhöfe und besprühen den Baumbestand mit entsprechenden Mitteln gegen den Raupenbefall. Auch allgemein spürbare Auswirkungen des Klimawandels wie Sturm- oder Starkregenereignisse sowie lange Hitze- und Trockenperioden haben unmittelbare Folgen für den Bereich der Grünunterhaltung und -pflege unserer Friedhöfe. Je nach Intensität des Ereignisses kann das massive finanzielle Belastungen nach sich ziehen. Gerade der heiße und trockene Sommer 2018 führte erkennbar zu Schäden an der Vegetation und einem signifikant erhöhten Aufwand an Wasser- sowie Pflegekosten. Als Auswirkungen der Hitzeperioden mussten im Frühjahr 2019 mehrere hundert Bäume über fast alle Friedhöfe gefällt werden. Weitere Folgeschäden sind derzeit noch nicht absehbar. Bei den vermehrt auftretenden Starkregenereignissen führt dies bei den zumeist vorkommenden wassergebundenen Wegen zu entsprechenden Erosionsschäden. Um Folgeschäden bzw. Unfallgefahren zu vermeiden, und auch um den verkehrssicheren Zugang zu den Gräbern zu gewährleisten, müssen all diese Schäden zeitnah behoben werden. Diese aufgeführten Maßnahmen belasten den Gebührenzahler primär bei den Grabnutzungsrechten. 2.5 Weitere Kostensteigerungen Auch die Kosten in den Bereichen Personal, Energie und Entsorgung haben sich erhöht. Um den bisherigen Service und die Dienstleistung sowohl in der Umfeldpflege als auch bei der Bestattung beizubehalten, ist es nötig, die freiwerdenden Stellen erneut zu besetzen, so dass im Bereich Personalkosten keine Einsparungen vorgenommen werden können. 3. Jährliche Defizite im Gebührenhaushalt des Friedhofs- und Bestattungswesens in 2017 und 2018 sowie eine Prognose für 2019 2017 Der Gebührenhaushalt im Friedhofs- und Bestattungswesen hat im Jahr 2017 trotz einer Steigerung der Gebühreneinnahmen in Höhe von rund 2,5 % gegenüber dem Vorjahr die Kostensteigerungen nicht auffangen können und hat mit einem jahresbezogenen Defizit in Höhe von rund 1.993 T€ abgeschlossen. Den Gesamterlösen in Höhe von rund 11.481 T€ (davon 10.660 T€ Gebühreneinnahmen) stehen Gesamtkosten in Höhe von rund 13.474 T€ gegenüber. Aufgrund des hohen Anteils an Fixkosten, wie Personalaufwendungen, Abschreibungen, kalkulatorische Kosten und Kosten der internen Leistungsverrechnung von rund 11.023 T€ - dies entspricht rund 82 % der Gesamtaufwendungen - ist der Handlungsspielraum für Einsparungen sehr begrenzt. 2018 Die Gebührenanpassung zum 01.07.2018 und die damit verbundene Erhöhung des grünpolitischen Wertes von rund 31 % auf 36,5 % haben nicht ausgereicht, um das Defizit zu reduzieren. Zwar konnte eine leichte Erhöhung der Gebühreneinnahmen erzielt werden, bei gleichzeitig sinkenden Bestattungszahlen (siehe Ausführungen unter Ziffer 1 und 2) belief sich diese jedoch auf lediglich 0,5 % gegenüber dem Vorjahr. Die reinen Gebühreneinnahmen betrugen im Jahr 2018 damit 10.717 T€. Mit der Anpassung des grünpolitischen Wertes musste auch die Buchungspraxis desselbigen im Gebührenhaushalt verändert werden. Daraus ergibt sich ab 2018 eine neue Darstellungsweise, die einen Anstieg sowohl auf der Erlös- als auch auf der Kostenseite um den Betrag des grünpolitischen Wertes zur Folge hat. Im Jahr 2018 belief sich der grünpolitische Wert auf 7.511 T€. Daraus ergeben sich insgesamt Erlöse von rund 19.033 T€ (nach alter Darstellung 11.522 T€), denen Gesamtkosten in Höhe von rund 21.208 T€ (nach alter Buchungspraxis 13.697 T€) gegenüberstehen. Der Gebührenhaushalt hat damit im Gesamtjahr 2018 mit einem Defizit in Höhe von rund 2.175 T€ abgeschlossen. 2019 Für das Haushaltsjahr 2019 werden derzeit (Stand 30.06.2019) Gesamterlöse in Höhe von rund 19.700 T€ (nach alter Buchungspraxis 11.700 T€) prognostiziert. Davon sind voraussichtlich 11.040 T€ Gebühreneinnahmen. Die Gesamtkosten werden laut Prognose rund 21.900 T€ (nach alter Darstellung 13.900 T€) betragen. Der grünpolitische Wert beläuft sich voraussichtlich auf 7.990 T€. 4. Lösungsansätze 4.1 Strukturelle Veränderungen Wie vorab bei der Beschreibung der Ausgangslage dargelegt, bewirkt eine Umkehrung des Verhältnisses von Bestattungsnachfrage und -angebot eine Veränderung der Aufgabenstellung öffentlicher Friedhofsverwaltungen, was die Stadt Frankfurt frühzeitig erkannt und deshalb bereits im Jahr 2014 die Organisationsuntersuchung der städtischen Friedhöfe unter besonderer Berücksichtigung der Wirtschaftlichkeit beauftragt hat. Ziel der Untersuchung war es vorrangig, die Zustände und Abläufe im Bereich der Abteilung Friedhofsangelegenheiten (67.5) zu erfassen und zu bewerten sowie Vorschläge zur Verbesserung, insbesondere der wirtschaftlichen Situation, zu erarbeiten um den sich verändernden Aufgaben im Friedhofs- und Bestattungswesen auch zukünftig gewachsen zu sein und nicht zuletzt um einer rückläufigen Kostendeckung entgegenzuwirken. Die konkreten Maßnahmen wurden im Magistratsvortrag M 71 (Beschluss der Stadtverordnetenversammlung vom 24.05.2018, § 2723) beschrieben und zwischenzeitlich abgeschlossen oder weiterverfolgt. Einige davon sollen an dieser Stelle beispielhaft aufgeführt werden. Nach In-Kraft-Treten der aktuellen Satzungen zum 01.07.2018 wurden auf dem Waldfriedhof Oberrad Urnenwahlgräber im Trauerwald angeboten. Diese Bestattungsmöglichkeit findet eine große Nachfrage, gerade im Rahmen des Vorauserwerbes zu Lebzeiten. Im Juni 2019 wird als neues Produkt ein pflegefreies Urnenwahlgrabfeld auf dem Friedhof Harheim fertiggestellt und im Herbst dieses Jahres steht eine neue Urnenwand in Nied zur Verfügung. Bezüglich der Umgestaltung der Friedhöfe wurden in den letzten beiden Jahren auch weitere Maßnahmen umgesetzt. So ist am Hauptfriedhof der Eingangsbereich an der Friedberger Landstraße sehenswert aufgewertet und neu strukturiert worden. Kleinere Umgestaltungen der Außenanlagen fanden in Fechenheim und auf dem Heiligenstock statt. Eine große Baumaßnahme für den Friedhofsbereich war in 2018/2019 das Projekt auf dem Friedhof Zeilsheim. Dabei wurden alte Funktionsgebäude abgerissen und zum Teil wieder neu errichtet, die Trauerhalle wurde komplett saniert und die dort anschließende Außenanlage neugestaltet. Daneben fanden Sanierungen an der Trauerhalle in Enkheim, an den Toiletten und den Kühlzellen in Fechenheim sowie der Kühlzellen in Bornheim statt. Die zum Teil alten Mauern einzelner Friedhöfe werden für den Gebührenhaushalt zunehmend zum Problem. Die Instandhaltungsmaßnahmen können nur priorisiert erfolgen und wurden in Sindlingen, Preungesheim, Berkersheim und Rödelheim fertiggestellt oder zumindest begonnen. Mit dem Großprojekt "Neubau der Unterkunft auf dem Hauptfriedhof" wurde im Mai 2019 gestartet. Als weiteres Projekt in 2019 wurde die digitale Flächenerfassung der Friedhöfe (Gesamtfläche rund 250 ha) mit der Implementierung in die Friedhofsdatenbank abgeschlossen. Dies ermöglicht nun eine detaillierte Flächenauswertung und eine bessere strategische Planung der Friedhofsflächen. Bezüglich der Außendarstellung wird gemeinsam mit dem Software-Anbieter ein Online-Terminkalender entwickelt. Dies dient zur weiteren Serviceverbesserung des Friedhofsbereiches und ermöglicht den Bestattungsinstituten, Trauerfeierzeiten auch außerhalb der Arbeitszeiten der Fachabteilung zu buchen. Zudem wird aufgrund der hohen Nachfrage eine neue Informationsbroschüre ähnlich dem Friedhofswegweiser neu konzipiert. Mit Hilfe der durchgeführten Organisationsuntersuchung und des von Seiten des Grünflächenamtes angestoßenen Prozesses Friedhof 2020 sollen dabei selbst aktiv die Friedhofsflächen, die Abläufe sowie Strukturen gestaltet und auf Entwicklungen im Friedhofswesen frühzeitig eingegangen und rechtzeitig für Frankfurt abgebildet werden. Dies umfasst nicht nur betriebswirtschaftliche, gestalterische und planerische Aspekte, sondern betrifft Bereiche der Denkmalpflege, des Natur- und Artenschutzes, der Stadtklimatologie, des Grünflächenunterhalts, der Bestattungskultur, der Baukultur und auch zahlreiche friedhofsinterne Belange. Das Ziel bleibt der Erhalt einer bedarfsorientierten aber "lebendigen" Friedhofskultur unter Berücksichtigung der wirtschaftlichen Rahmenbedingungen. Aufgrund der sich drastisch verändernden Bedingungen im Bestattungswesen (siehe Punkt 1) kann das vollständig gebührenfinanzierte System des Friedhofs- und Bestattungswesens bundesweit in der jetzigen Form nicht beibehalten werden, um Friedhöfe in ihrer Multifunktionalität zu erhalten. Gebührenerhöhungen zur Kostendeckung würden die strukturellen Defizite noch mehr verstärken. Es müssen daher kurz- bis mittelfristig zunehmend öffentliche Haushaltsmittel zur Sicherung der Friedhöfe eingesetzt werden. Langfristig betrachtet (mit Sicht auf die nächsten 25 bis 30 Jahre), kann das Frankfurter Friedhofswesen nur mit einer konzeptionellen Weiterentwicklung sowie einer konkreten Friedhofsentwicklungsplanung auf eine dauerhafte Kostendeckung ausgerichtet werden. Als Funktionen von hohem öffentlichem Interesse im Friedhofsbereich sind beispielhaft die Nutzung zur Naherholung, die Wegenetzfunktion sowie ökologische, denkmalschutzrechtliche, kulturelle und klimatologische Aspekte zu nennen. In einer aktuell stark wachsenden Stadt mit einer zunehmenden Verdichtung der Siedlungsstruktur gewinnen Freiflächen immer mehr an Bedeutung. Ergänzend zu den ausgewiesenen Grünflächen nehmen Friedhöfe zunehmend eine stärkere Rolle als Naherholungsfläche ein. Neben dem hohen ökologischen Wert der Friedhöfe durch ihren Grünanteil und ihrer zum Teil hohen Biodiversität erfüllen Friedhöfe damit auch eine Leistung für soziale Funktionen der Allgemeinheit und des Artenschutzes. Mit dem Stand August 2019 sind schon rund 8 ha Wiesenflächen auf den Friedhöfen naturnah angelegt und werden dabei extensiv gepflegt. Somit steigt in diesem Kontext beispielsweise auch die Nachfrage von Imkern zum Aufstellen von Bienenstöcken. Weiterhin wird gemäß dem Etat-Antrag E 61 der CDU-, SPD- und GRÜNEN-Fraktion vom 25.01.2019 und in Abstimmung mit den zu beteiligenden Ortsbeiräten auf dem Hauptfriedhof ein Lesepark errichtet, was die übergeordnete kulturelle Bedeutung des Friedhofes belegt. Zudem sind auf 28 der insgesamt 36 Friedhöfe in Frankfurt am Main einzelne Grabstätten, Gebäude oder Teilflächen unter Denkmalschutz gestellt und auf fast allen Friedhöfen sind Kriegsgräber vorhanden. Sie erbringen damit einen wesentlichen Beitrag zur anschaulichen Wahrnehmung der Frankfurter Stadtgeschichte. In 2018 wurde der "Wert des öffentlichen Interesses" aus den geschilderten Gründen schon von 31 % auf 36,5 % erhöht. Die Friedhöfe Frankfurts erfüllen jedoch gerade im Zuge des Klimawandels und der verstärkten kulturellen Nachfragen immer mehr öffentliche und allgemeine Aufgaben, so dass eine weitere Anhebung des Wertes um rund 775 T€ von 36,5 % auf 40 % als gerechtfertigt angesehen wird. 4.2 Anpassung der Friedhofsordnung und der Friedhofs- und Bestattungsgebührenordnung Im Rahmen der Neukalkulation der Friedhofsgebühren wird die Friedhofsordnung und die Friedhofs- und Bestattungsgebührenordnung (FBGO) überarbeitet und angepasst. 4.2.1 Friedhofsordnung (FO): In der FO finden nur geringe Anpassungen statt. Auf die Darstellung von redaktionellen Änderungen und sprachlichen Klarstellungen wird nachfolgend nicht eingegangen. Diese können der beigefügten Gegenüberstellung mit der Friedhofsordnung von 2018 (siehe Anlage 2) entnommen werden. - In § 2 Absatz 5 und § 3 Absatz 1 und 2 erfolgt in Anlehnung an das Hessische Friedhofsund Bestattungsgesetz eine Ergänzung der Definition eines Nicht-Bestattungspflichtigen sowie ein Verweis zur Definition eines Verstorbenen. - Bisher wurde nach Verfügungsrecht bei Reihengräbern und Nutzungsrecht bei Wahlgräbern unterschieden. Zur besseren Verständlichkeit wird künftig nur der Begriff Nutzungsrecht verwendet. Die Definition des Nutzungsrechts wird in § 3 Absatz 5 neu aufgeführt. Zusätzliche Festlegungen zum jeweiligen Nutzungsrecht können § 15 Reihengräbern und § 16 Wahlgräbern entnommen werden. - In § 5 Absatz 2 c wird das Verhalten bei erhöhter Brandgefahr erstmalig geregelt. - In der FO § 12 Absatz 4 wird ebenfalls eine Regelung des Hessischen Bestattungsgesetzes aufgenommen. Es wird die Beförderung einer Leiche sowie deren Aufbewahrung in der Leichenhalle geregelt. - Für Reihengrabstätten gab es bisher keine Regelung zur Übertragung des Nutzungsrechtes auf eine andere Person. Dies wird in § 15 Absatz 1 der FO, analog der Wahlgrabstätten, aufgenommen. - Der Erwerb von Nutzungsrechten an einer Wahlgrabstätte kann bislang grundsätzlich nur durch eine natürliche Person erfolgen. Sind keine Angehörigen vorhanden, so kann gemäß § 16 der neuen FO das Nutzungsrecht auch von einer anderen (nicht natürlichen) Person erworben werden. - § 24 Absatz 2 wird gestrichen. Im Gegenzug erfolgt in Anlehnung an das Hessische Friedhofs und Bestattungsgesetz die Aufnahme des Verbots von Grabsteinen aus ausbeuterischer Kinderarbeit in § 24a. - § 25 wird an die neuen Anforderungen der "Technischen Anleitung zur Standsicherheit von Grabmalanlagen" der Deutschen Naturstein Akademie e.V. (TA-Grabmal) angepasst. - In § 26 Absatz 1 der FO wird ergänzt, dass keine Grabmale, Einfassungen oder sonstige Grabausstattungen an den Friedhofsmauern befestigt werden dürfen. - § 39 wird auf die jeweiligen Änderungen der vorhergehenden Paragrafen angepasst. 4.2.2 Friedhofs- und Bestattungsgebührenordnung (FBGO) Neben redaktionellen Änderungen werden die neuen Gebühren für die einzelnen Tatbestände eingepflegt. Die Veränderungen können der beigefügten Gegenüberstellung (siehe Anlage 4 Gebührenvergleich der FBGO 2018 und 2020) entnommen werden. Die prozentuale Veränderung der Gebühren ist in Anlage 5 Übersicht der Gebührensätze 2020 dargestellt. Für die Ermittlung der Gebührenhöhe im Bereich Grabnutzungsrechte ist für das Urnenwahlgrab im Trauerwald eine Anpassung des Arbeitsaufwandes erfolgt. Seit Einführung dieser Grabart hat die Praxis gezeigt, dass der ursprünglich kalkulierte Wert des Arbeitsaufwandes zu niedrig war. Die Anpassung führt zu einer Erhöhung der Gebühr um rund 10 %. Die verbleibende Erhöhung des Gebührentatbestandes um rund 20 % ist dem Anstieg der ansatzfähigen Kosten im Bereich der Grabnutzung geschuldet. Zurückzuführen ist dies unter anderem auf die klimatologischen Veränderungen (siehe Ausführungen unter 2.4). Trotzdem handelt es sich um eine weiterhin attraktive Grabart, die mit zu den günstigeren Wahlgräbern in Frankfurt gehört. 4.3 Aktualisierung der Kostendaten Der Kalkulationszeitraum für die neue Gebührenkalkulation im Friedhofswesen wird vom 01.01.2020 bis zum 31.12.2022 festgelegt. Da zum Zeitpunkt der Kalkulationserstellung der Jahresabschluss 2018 weitestgehend vorlag und sich die Kostenstruktur der Folgejahre aufgrund der eingangs beschriebenen hohen Fixkostenanteile ebenfalls gut herleiten ließ, wurde für die Prognose der ansatzfähigen Kosten das Jahresergebnis 2018 mit den allgemeinen Kostensteigerungen für 3 Jahre hochgerechnet. Dabei wurden je nach Kostenart (Personal- und Sachkosten) die tatsächlichen und erwarteten Tarifsteigerungen und Inflationsraten zugrunde gelegt. Die Kalkulation der Gebührentatbestände geht von ansatzfähigen Gesamtaufwendungen für das Friedhofs- und Bestattungswesen in Höhe von 13.288 T€ aus. Diese Kosten werden im Rahmen der Kostendeckung auf die einzelnen Gebührentatbestände umgelegt. Durch die kaufmännische Rundung auf volle Euro kommt es zu unerheblichen Abweichungen. Für die Ermittlung der Fallzahlen waren die Ist-Zahlen 2016 bis 2018 maßgeblich. Sie wurden entsprechend dem Zukunftstrend und den Gegebenheiten auf den Friedhöfen angepasst und vorsichtig kalkuliert. Auf Basis dieser Fallzahlen ist die Kalkulation kostendeckend. Für die Ermittlung der Trauerhallengebühr werden die ansatzfähigen Kosten um rund 145 T€ entlastet, damit sich die Gebühr nur moderat erhöht. Diese Reduzierung finanziert sich aus dem grünpolitischen Wert. Im Hinblick auf eine zunehmende Konkurrenz und dem Trend zu kostengünstigen Bestattungsformen ist bei einer steigenden Gebührenhöhe mit einem möglichen Rückgang der Fallzahlen bzw. mit einer stärkeren Abwanderung zu kostengünstigeren Bestattungsformen zu rechnen. Daher besteht ein verstärktes Risiko, die kalkulierten Gebühreneinnahmen nicht zu erzielen und somit die prognostizierten Kosten nicht zu decken. Um dieser Entwicklung entgegenzuwirken und die Belastungen für die Gebührenschuldner nicht unnötig zu erhöhen und zugleich wettbewerbsfähig zu bleiben, wird auf die Möglichkeit nach dem KAG § 10 Absatz 2 Satz 7 verzichtet, die ansatzfähigen Kosten um die Unterdeckungen aus der Nachschau der Jahre 2016, 2017 und des ersten Halbjahrs 2018 zu erhöhen, um damit die Defizite aus den genannten Jahren über Gebühreneinnahmen zu decken. Die Betrachtung von Über- und Unterdeckungen im Gebührenrecht erfolgen für jede Gebührengruppe einzeln. Eine Quersubventionierung der einzelnen Gruppen ist nicht zulässig. Härtefallregelung: Einzelne Gebührentatbestände waren seit der Kalkulation 2010 vom Satzungsgeber gegenüber dem jeweils berechneten Gebührentatbestand aus sozialen Gesichtspunkten abgesenkt worden (Härtefallregelung). Folgende Gebührentatbestände wurden hierbei berücksichtigt: - Bestattungen für Nicht-Bestattungspflichtige - Bestattungen für Kinder bis zum vollendeten 5. Lebensjahr - Nicht-Bestattungspflichtige in einer Gemeinschaftsgrabanlage - Erdreihengräber für Kinder bis zum vollendeten 5. Lebensjahr und - Urnenreihengrabstätten als günstigste Bestattungsform. Um Härtefälle für o.g. Gebührentatbestände zu vermeiden, erfolgte eine Begrenzung der Gebührensteigerung pro Fall auf 10 %. Die jeweiligen Gebührentatbestände wurden gegenüber den eigentlichen Kalkulationswerten entsprechend abgesenkt und aus dem allgemeinen Haushalt finanziert. Das Volumen belief sich im Jahr 2017 auf 63.948 € und im Jahr 2018 auf 58.524 €. Auch für die jetzige Gebührenkalkulation würden für die o.g. Gebührentatbestände überproportionale Steigerungen anfallen. Es ist daher vorgesehen, die Härtefallregelung fortzusetzen und die Gebührenerhöhung für die genannten Tatbestände auf 10 % zu begrenzen. Das Volumen, welches zu Lasten des allgemeinen Haushalts gehen würde, beliefe sich bei den kalkulierten Fallzahlen auf voraussichtlich 89 T€ jährlich. B. Alternative Wie es im Kommunalabgabengesetz geregelt und auch in der 184. Vergleichenden Prüfung "Haushaltsstruktur 2015: Großstädte" im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofes für den Bereich Gebühren beschrieben ist, haben Städte regelmäßige Gebührenkalkulationen vorzunehmen, um kostendeckende Gebühren zu ermitteln. Im Schlussbericht wird für den Gebührenhaushalt "Friedhofswesen" der Stadt Frankfurt am Main empfohlen, diesen regelmäßig zu kalkulieren und die Gebührensätze für einen Kalkulationszeitraum von bis zu drei Jahren festzulegen. Aufgrund des ablaufenden Kalkulationszeitraums der letzten Gebührenanpassung zum 31.12.2019 müssen die Satzung und die Gebühren den aktuellen finanziellen Anforderungen angepasst werden. C. Lösung Um die rechtlichen Voraussetzungen des KAG § 10 und des Hessischen Friedhofs- und Bestattungsgesetzes umzusetzen und weiterhin konkurrenzfähig zu bleiben, ist eine Änderung der Friedhofsordnung und der Friedhofs- und Bestattungsgebührenordnung unumgänglich. Die Stadtverordnetenversammlung stimmt daher einer Änderung der beiden Satzungen im Sinne der beigefügten Entwürfe zu. Sie treten am Monatsersten des auf die Veröffentlichung im Amtsblatt folgenden Monats in Kraft, frühestens jedoch zum 01.01.2020. Die Kommission für das Friedhofs- und Bestattungswesen wurde in ihrer Sitzung am 26.08.2019 zur Änderung der Satzungen gehört. D. Kosten Die Gebührenkalkulation ist im Kalkulationszeitraum bis zum 31.12.2022 auf Kostendeckung ausgerichtet. Die zitierte Härtefallregelung zu Lasten des allgemeinen Haushaltes nimmt voraussichtlich ein Volumen von insgesamt rund 89 T€ pro Jahr ein. Darüber hinaus wurde die Friedhofs- und Bestattungsgebührenordnung mit der Maßgabe erstellt, dass die gesetzlichen Vorgaben gemäß KAG erfüllt werden. Der Haushalt 2019 und die Finanzplanung gehen bislang in der Produktgruppe 22.10 "Friedhof, Bestattungen und Städtische Pietät" noch von einem ausgeglichenen Gebührenhaushalt Friedhofs- und Bestattungswesen auf Basis der im M 71/2018 prognostizierten Erlös- und Kostensituation aus. Die gegenwärtigen Anzeichen deuten darauf hin, dass sich diese Ausgeglichenheit auf Basis der bisherigen Gebührensätze leider nicht einstellen wird. Die daraus resultierende Unterdeckung bzw. der Umgang damit, wird Gegenstand einer nachfolgenden Kalkulation werden. Die aktuelle Gebührenanpassung für 2020 soll dazu dienen, den Ausgleich des Gebührenhaushaltes zu sichern. Der Entwurf des Doppelhaushaltes 2020/2021 schreibt derzeit noch die Planung aus dem Haushalt 2019 unverändert fort und berücksichtigt demnach noch nicht das Ergebnis der vorliegenden aktuellen Kalkulation. Sofern die Magistratsvorlage bis zur Beschlussfassung des Doppelhaushalts 2020/2021 beschlossen worden ist, kann der Magistrat den Endausdruck 2020/2021 entsprechend aktualisieren. Anlage 1_Entwurf_Friedhofsordnung (ca. 535 KB) Anlage 2_Gegenueberstellung_2018_2020 (ca. 285 KB) Anlage 3_Entwurf_Gebuehrenordnung (ca. 258 KB) Anlage 4_Gebeuhrenvergleich_2018_2020 (ca. 39 KB) Anlage 5_Uebersicht_Gebuehrensaetze_2020-2022 (ca. 22 KB) Anlage 6_Fallbeispiele_Leistungspaket (ca. 26 KB) Anlage 7_Gebuehrenkalkulation (ca. 1,6 MB) Vertraulichkeit: Nein dazugehörende Vorlage: Vortrag des Magistrats vom 17.05.2010, M 86 Vortrag des Magistrats vom 16.07.2012, M 156 Vortrag des Magistrats vom 08.11.2013, M 212 Vortrag des Magistrats vom 13.04.2018, M 71 Antrag vom 20.02.2020, OF 447/4 Antrag vom 24.02.2020, OF 1623/5 Anregung an den Magistrat vom 10.03.2020, OM 5907 Anregung an den Magistrat vom 13.03.2020, OM 5926 Vortrag des Magistrats vom 04.11.2022, M 180 Vortrag des Magistrats vom 08.11.2024, M 164 Zuständige Ausschüsse: Ausschuss für Umwelt und Sport Haupt- und Finanzausschuss Beratung im Ortsbeirat: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16 Versandpaket: 02.01.2020 Beratungsergebnisse: 37. Sitzung des OBR 14 am 13.01.2020, TO I, TOP 24 Beschluss: Der Vorlage M 218 wird zugestimmt. Abstimmung: CDU, GRÜNE und SPD gegen BFF (= Ablehnung) 37. Sitzung des OBR 1 am 14.01.2020, TO I, TOP 77 Beschluss: Der Vorlage M 218 wird zugestimmt. Abstimmung: SPD, CDU, GRÜNE, FDP und U.B. gegen LINKE. und BFF (= Ablehnung); Die PARTEI (= Enthaltung) 37. Sitzung des OBR 10 am 14.01.2020, TO I, TOP 23 Beschluss: Der Vorlage M 218 wird zugestimmt. Abstimmung: SPD, CDU, GRÜNE, BFF und FDP gegen LINKE. (= Ablehnung) 37. Sitzung des OBR 13 am 14.01.2020, TO I, TOP 17 Beschluss: Die Vorlage M 218 wird abgelehnt. Abstimmung: Annahme bei 1 Enthaltung GRÜNE 36. Sitzung des Ausschusses für Umwelt und Sport am 16.01.2020, TO I, TOP 16 Bericht: TO II Die Stadtverordnetenversammlung wolle beschließen: Der Vorlage M 218 wird in der vorgelegten Fassung zugestimmt. Abstimmung: CDU, SPD, GRÜNE, AfD, FDP und FRAKTION gegen LINKE. und BFF (= Ablehnung) Sonstige Voten/Protokollerklärung: FRANKFURTER (= Annahme) ÖkoLinX-ARL (= Ablehnung) 37. Sitzung des OBR 5 am 17.01.2020, TO I, TOP 50 Beschluss: a) Die Vorlage M 218 wird bis zur nächsten turnusmäßigen Sitzung zurückgestellt. b) Die Stadtverordnetenversammlung wird gebeten, die Vorlage ebenfalls zurückzustellen. Abstimmung: Einstimmige Annahme 37. Sitzung des OBR 12 am 17.01.2020, TO I, TOP 20 Beschluss: Der Vorlage M 218 wird zugestimmt. Abstimmung: Annahme bei Enthaltung BFF 37. Sitzung des OBR 15 am 17.01.2020, TO I, TOP 14 Beschluss: Der Vorlage M 218 wird zugestimmt. Abstimmung: CDU und 1 GRÜNE gegen 1 SPD, 1 GRÜNE, BFF, FDP und FREIE WÄHLER (= Ablehnung); 2 SPD und 1 GRÜNE (= Enthaltung) 37. Sitzung des OBR 11 am 20.01.2020, TO II, TOP 3 Beschluss: Der Vorlage M 218 wird zugestimmt. Abstimmung: CDU, GRÜNE und FDP gegen SPD, LINKE. und BFF (= Ablehnung) 38. Sitzung des OBR 2 am 20.01.2020, TO I, TOP 33 Beschluss: Der Vorlage M 218 wird zugestimmt. Abstimmung: CDU, 3 SPD, GRÜNE, FDP und Piraten gegen LINKE. und BFF (= Ablehnung) bei Abwesenheit 1 SPD 37. Sitzung des OBR 7 am 21.01.2020, TO I, TOP 21 Beschluss: Der Vorlage M 218 wird zugestimmt. Abstimmung: CDU, 3 SPD und GRÜNE gegen 1 SPD, FARBECHTE, BFF und fraktionslos (= Ablehnung); 1 SPD und FDP (= Enthaltung) 37. Sitzung des OBR 4 am 21.01.2020, TO II, TOP 2 Beschluss: Der Vorlage M 218 wird zugestimmt. Abstimmung: SPD, GRÜNE, CDU und BFF gegen LINKE. (= Ablehnung); FDP (= Enthaltung) 35. Sitzung des OBR 16 am 21.01.2020, TO I, TOP 12 Beschluss: Der Vorlage M 218 wird zugestimmt. Abstimmung: WBE, CDU, SPD, GRÜNE und LINKE. gegen BFF (= Ablehnung) bei Enthaltung FDP 37. Sitzung des OBR 6 am 21.01.2020, TO I, TOP 38 Beschluss: Der Vorlage M 218 wird zugestimmt. Abstimmung: CDU, SPD, GRÜNE, FDP und fraktionslos gegen LINKE. und BFF (= Ablehnung) 37. Sitzung des OBR 9 am 23.01.2020, TO II, TOP 4 Beschluss: Die Vorlage M 218 dient zur Kenntnis. Abstimmung: CDU, SPD, GRÜNE und FDP gegen LINKE. und BFF (= Zurückweisung) 37. Sitzung des OBR 8 am 23.01.2020, TO I, TOP 33 Beschluss: Der Vorlage M 218 wird zugestimmt. Abstimmung: 4 SPD, 4 CDU und GRÜNE gegen LINKE., FDP, BFF, FREIE WÄHLER (= Ablehnung) bei Enthaltung 1 SPD und 1 CDU (= Enthaltung) 37. Sitzung des OBR 3 am 23.01.2020, TO II, TOP 51 Beschluss: Der Vorlage M 218 wird zugestimmt. Abstimmung: Einstimmige Annahme 37. Sitzung des Haupt- und Finanzausschusses am 28.01.2020, TO II, TOP 14 Bericht: TO II Die Stadtverordnetenversammlung wolle beschließen: Der Vorlage M 218 wird in der vorgelegten Fassung zugestimmt. Abstimmung: CDU, SPD, GRÜNE, AfD, FDP, FRAKTION und FRANKFURTER gegen LINKE. (= Ablehnung) 39. Sitzung der Stadtverordnetenversammlung am 30.01.2020, TO II, TOP 41 Beschluss: Der Vorlage M 218 wird in der vorgelegten Fassung zugestimmt. Abstimmung: CDU, SPD, GRÜNE, AfD, FDP, FRAKTION und FRANKFURTER gegen LINKE., BFF und ÖkoLinX-ARL (= Ablehnung) 38. Sitzung des OBR 5 am 14.02.2020, TO I, TOP 13 Beschluss: Der Vorlage M 218 wird zugestimmt. Abstimmung: Einstimmige Annahme Beschlussausfertigung(en): § 5204, 39. Sitzung der Stadtverordnetenversammlung vom 30.01.2020 Aktenzeichen: 67 4