Umsetzung der UN-Konvention für Menschen mit Behinderungen

Bericht des Magistrats vom 23.04.2010, B 260

Betreff: Umsetzung der UN-Konvention für Menschen mit Behinderungen Vorgang: Beschl. d. Stv.-V. vom 28.01.2010, § 7481 - NR 1583/09 GRÜNE - Zwischenbescheid des Magistrats vom 07.12.2011 Die Behindertenrechtskonvention (BRK) ist ein völkerrechtlicher Vertrag, der bereits bestehende Menschenrechte für die Lebenssituation von Menschen mit Behinderungen konkretisiert. Daher finden sich grundlegende Menschenrechte, wie das Recht auf Leben oder das Recht auf Freizügigkeit, im Vertragstext wieder. Ziel der Konvention ist es, die Chancengleichheit von Menschen mit Behinderungen zu fördern und ihre Diskriminierung in der Gesellschaft zu unterbinden. Das Vertragswerk stellt einen wichtigen Schritt zur Stärkung der Rechte von Menschen mit Behinderungen weltweit dar. Es ist das erste universelle Rechtsinstrument, das bestehende Menschenrechte, bezogen auf die Lebenssituation behinderter Menschen, konkretisiert. Es erkennt Behinderung als Teil der Vielfalt menschlichen Lebens an und überwindet damit das noch in vielen Ländern vorherrschende defizitorientierte Verständnis. Die Vertragsstaaten sind verpflichtet, alle geeigneten Gesetzgebungs-, Verwaltungs- und sonstige Maßnahmen zur Umsetzung der in der BRK anerkannten Rechte zu treffen. Mit der Ratifizierung werden Staatenverpflichtungen zur Erreichung des beschriebenen Ziels, der Verwirklichung aller Menschenrechte und Grundfreiheiten, begründet. Die Bundesregierung vertritt die Ansicht, dass die Staatenverpflichtungen in innerstaatliches Recht überführt werden müssten. Subjektive Ansprüche begründe das Übereinkommen nicht. Sie würden sich erst aufgrund innerstaatlicher Regelungen ergeben. Die Bundesregierung beruft sich hierbei auf Artikel 4 Absatz 2 BRK, der den Vorbehalt der progressiven Realisierung der wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte zum Inhalt hat. Die Bundesregierung will erst 2011 damit beginnen, Aufgaben und Herausforderungen der Konvention zu identifizieren und konkrete Schwerpunkte und Handlungsfelder für ihren Aktionsplan festzulegen (Antwort der Bundesregierung auf eine schriftliche Frage des MdB Seifert, Fraktion Die Linke, zu der Verankerung der im Übereinkommen formulierten Rechte für Menschen mit Behinderungen in Bundes- und Landesgesetzen). Die Frage der Begründung subjektiver Rechte durch völkerrechtliche Verträge ist Gegenstand des Beschlusses des Bundesverfassungsgerichts vom 14.10.2004 - 2 BvR 1481/04 -. Völkerrechtliche Verträge besitzen nach Überführung in die deutsche Rechtsordnung durch förmliche Gesetze (Art. 59 Abs. 2 GG) den Rang von Bundesgesetzen. Deshalb haben deutsche Gerichte völkerrechtliche Verträge bei der Interpretation des nationalen Rechts zu beachten und anzuwenden. Wegen ihres vom Grundgesetz zugewiesenen Ranges seien sie jedoch kein verfassungsrechtlicher Prüfungsmaßstab. Zur Frage der Begründung subjektiver Ansprüche bei Einfach-Gesetzen hat sich das Bundesverfassungsgericht bisher noch nicht geäußert. Es ist deshalb offen, ob die Rechtsansicht der Bundesregierung zur Nichtbegründung subjektiver Ansprüche durch die BRK in einem Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht Bestand haben wird. Nach Auffassung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofes (VGH), Urteil vom 12.12.2009, 7 B 2763/09, erfolgt keine Umsetzung in nationales Recht durch das Vertragsgesetz für diejenigen Bestandteile der BRK, die nach Art. 70 Abs. 1 GG dem Bereich der ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz der Länder unterfallen (u. a. Schulrecht). Der VGH hat diese Frage letztlich offen gelassen, da die Vertragsbestimmung in Art. 24 der BRK bis zum 26.02.2011 in Landesrecht umzusetzen und auszuge-stalten ist, d. h. derzeit noch keine Anwendung findet, und damit eine völkerrechtliche Vertragsverletzung der Bundesrepublik Deutschland verhindert. Zudem erfüllt Artikel 24 der BRK nach Ansicht des VGH nicht die Voraussetzungen für eine unmittelbare Anwendbarkeit, da es ihm an der hierfür erforderlichen Bestimmtheit fehlt. Es handelt sich in weiten Teilen um Programmsätze, wobei die Art und Weise sowie die Geschwindigkeit der Realisierung den Vertragsstaaten überlassen bleibt. Es ist deshalb nicht gesichert, ob und ggf. in welchem Umfang sich derzeit subjektive Ansprüche aus der BRK ableiten lassen. Unstreitig dürfte sein, dass die BRK deklaratorische Bedeutung hat und ihr damit wesentliche Ausstrahlung auf die deutsche Gesetzgebung beizumessen ist. Eine Umsetzung der BRK durch den Magistrat ist nur insoweit rechtlich möglich, als die Stadt Frankfurt am Main für den zu regelnden Bereich Gestaltungsmacht besitzt, d. h. die Aufgabe nicht in die Zuständigkeit des Bundes- und/oder Landesgesetzgebers fällt und nicht von Landes- oder Bundesbehörden einschließlich der Sozialversicherungsträger ausgeführt wird. Dem Magistrat bleibt es gleichwohl unbenommen, Verwaltungsvorschriften zu materiell-rechtlichen Regelungen in Bundesgesetzen und hierzu ergangenen Ausführungsgesetzen der Länder, die von ihm im Rahmen der kommunalen Selbstverwaltung auszuführen sind (z. B. SGB VIII und SGB XII, HBO, DIN 18024, 18025, 32975), BRK-freundlich auszugestalten. Fragen der Leistungsverwaltung (Sozialhilfe, Jugendhilfe, Aspekte der Grundsicherung für Arbeitsuchende, freiwillige Leistungen) fallen beispielsweise in die Zuständigkeit des Dezernats VIII. Bei anderen Vorgaben der BRK (z. B. Barrierefreiheit im öffentlichen Raum, Gestaltung von Infrastruktur- und Bildungseinrichtungen) sind weitere Dezernate der Stadt Frankfurt am Main zu beteiligen. Der Magistrat beabsichtigt daher, eine dezernatsübergreifende Arbeitsgruppe zur Erarbeitung von Empfehlungen zur Umsetzung der BRK und zur Berichterstattung an die städtischen Körperschaften einzurichten. Schwerpunkte der städtischen Aktivitäten liegen bei der allgemeinen Daseinsvorsorge, der Bewusstseinsbildung, der Zugänglichkeit (im Sinne einer möglichst uneingeschränkten Barrierefreiheit), bei der unabhängigen Lebensführung bzw. Einbeziehung in die Gemeinschaft sowie bei der Unterstützung zur Teilhabe an allen Bereichen des Lebens in der Gemeinschaft. Wie bereits in verschiedenen Stellungnahmen und Berichten des Magistrates ausgeführt, ist die Umsetzung dieses Anspruches eine Gemeinschaftsaufgabe aller in Frankfurt lebenden und handelnden Menschen. Der Magistrat bemüht sich, dieses Ziel umzusetzen. Mit dem Anspruch der gleichberechtigten und diskriminierungsfreien Wahrnehmung aller Belange einher geht u. E. aber auch die Abkehr von separaten "Behindertenplanungen". Die angemessene Berücksichtigung aller Belange muss selbstverständlicher Teil des Planungsprozesses werden. Die Arbeit der einzurichtenden Arbeitsgruppe soll daher in starkem Maße darauf abzielen, das Thema in der Öffentlichkeit und auf allen Fachebenen im Alltag fest zu verankern. Auch die geforderten periodischen Berichte werden sich demnach vor allem am strategischen Vorgehen und an beispielhaften Projekten orientieren. Eine alleinige Aufzählung aller Einzelmaßnahmen mit Bezug zur Barrierefreiheit dient zwar als Fleißnachweis, wird der Sache auf Grund der erforderlichen Differenzierung in "Behindertenplanungen" und "Normalen Planungen" nicht gerecht, weil diese bei einer vollständigen Verwirklichung der Ziele als selbstverständlicher Teil implementiert sind und perspektivisch keine gesonderte Erwähnung nötig sein sollte. Soweit die Gestaltungsmacht beim Landes- oder Bundesgesetzgeber und deren Verwaltungsbehörden liegt (z. B. im Bildungswesen), muss sich der Magistrat darauf beschränken, Empfehlungen und ggf. Forderungen zu formulieren. Wie bereits ausgeführt, wird der Magistrat berichten. Auf Grund der besonderen Umstände wird diese Berichterstattung im jährlichen Turnus erfolgen.