Neuinstallation fest installierter Anlagen zur Bildübertragung an den Standorten Hauptbahnhof/Taunusstraße und Hauptwache und Test mobiler Anlagen zur Bildübertragung im Allerheiligenviertel sowie technische Modernisierung vorhandener fest installierter A

Vortrag des Magistrats vom 22.12.2017, M 264

Betreff: Neuinstallation fest installierter Anlagen zur Bildübertragung an den Standorten Hauptbahnhof/Taunusstraße und Hauptwache und Test mobiler Anlagen zur Bildübertragung im Allerheiligenviertel sowie technische Modernisierung vorhandener fest installierter Anlagen Vorgang: Beschl. d. Stv.-V. vom 29.04.1999, § 4039 (NR 621) - B 327/17 -

1. Es dient zur Kenntnis, dass nach polizeilicher Lagebeurteilung die vorhandene Bildübertragung auf öffentlichen Plätzen in Frankfurt am Main qualitativ und quantitativ ausgebaut werden muss und an die Kriminalitäts- und Bedrohungslage in Frankfurt am Main anzupassen ist.


2. Es dient weiterhin zur Kenntnis, dass die vorhandenen Anlagen fest installierter Bildübertragungssysteme an den bisherigen Standorten Konstablerwache, Bahnhofsvorplatz, Kaiserstraße/Moselstraße einer Modernisierung unterzogen werden und die entsprechenden Abstimmungen zwischen Stadtverwaltung und Polizeipräsidium Frankfurt am Main in ihren jeweiligen Zuständigkeitsbereichen bereits laufen, um die Anlagen auf den aktuellen technischen Stand zu bringen.


3. Nach umfassender Prüfung wird gemäß den Vorschlägen der Landespolizei ein weiterer Standort im Bahnhofsviertel (Taunusstraße) mit Videoanlagen ausgerüstet. Gemäß der Gefahreneinschätzung der Sicherheitsbehörden und der jüngsten Erfahrungen mit Terroranschlägen in Großstädten wird zu deren Aufklärung und Abwehr zusätzliche Videotechnik an der Hauptwache installiert. Diese Videoüberwachung wird in ein spezielles Sicherheitskonzept eingebettet, beim Umgang mit den erhobenen Daten werden besondere Sorgfalt und klare Regelungen des Kameraeinsatzes bei Demonstrationen angewendet. Darüber hinaus testet die Landespolizei am Standort Allerheiligenviertel zunächst den Einsatz mobiler Videokameras in Kombination mit einer weiteren Verstärkung der dortigen Polizeipräsenz.


4. Die neuen Standorte sind im Benehmen mit dem Polizeipräsidium Frankfurt am Main, dem Hessischen Datenschutzbeauftragten und dem städtischen Datenschutzreferat zu realisieren.


5. Im Haushalt 2017 sind im Investitionsprogramm der Produktgruppe 11.04 für die Jahre 2017 und 2018 für die Modernisierung/technischer Refresh der vorhandenen fest installierten Anlagen zur Bildübertragung gem. § 14 Abs. 3 HSOG Investitionszuschüsse von je 150.000 Euro im beweglichen Vermögen (Produktdefinition 5.002225) eingestellt. In derselben Produktdefinition werden für die Neuanlage der Bildübertragungssysteme an weiteren neuen Standorten Investitionsmittel von 200.000 Euro im Jahr 2017 und 80.000 Euro in 2018 bereitgestellt. Darüber hinaus stehen in den Aufwendungen für Sach- und Dienstleistungen der Produktgruppe 11.04 für die Neuanlage Planungsmittel von je 50.000 Euro in 2017 und 2018 zur Verfügung. Zuschüsse der Landesregierung werden beantragt 6, Der Magistrat stellt in Zusammenarbeit mit dem Polizeipräsidium sicher, dass die ankommenden Kamerabilder zeitnah und regelmäßig durch fachkundiges Personal der Landespolizei ausgewertet und Maßnahmen vor Ort unmittelbar eingeleitet werden.


6. Vor dem Hintergrund der Handlungsempfehlungen des Hessischen Landeskriminalamtes beträgt die Frist der Speicherung mindestens 10 und maximal 30 Tage.


7. Die im Stadtgebiet Frankfurt am Main auf öffentlichen Plätzen installierten Bildübertragungssysteme dienen ausschließlich landespolizeilichen Zwecken und unterstehen dem Zugriff der Landespolizei.


8. Die Rechte und Pflichten zum Betrieb sowie zur Nutzung aller Anlagen werden in adäquaten Nutzungsvereinbarungen zwischen der Stadt Frankfurt am Main und dem Polizeipräsidium geregelt.


9. Der Magistrat wird beauftragt, darauf hinzuwirken, dass die Landespolizei für die im Stadtgebiet Frankfurt am Main auf öffentlichen Plätzen installierten Bildübertragungssysteme jährlich eine Evaluation vorlegt. In diesem Rahmen soll nach der ersten Evaluation und Prüfung der weiteren Kriminalitätsentwicklung, auch im räumlichen Umfeld, berichtet werden, ob eine feste Anlage am Standort Allerheiligenviertel notwendig erscheint.


10. Der Magistrat wird beauftragt, darauf hinzuwirken, dass die Landespolizei mit zusätzlichem Personal während der Nachtstunden des Wochenendes von 22-6 Uhr verstärkt im Bereich der Konstablerwache präsent ist. Begründung:


11. Zielsetzung Die Wirksamkeit von Videoüberwachung ist seit ihrer Einführung umstritten. Nach Meinung der Befürworter leisten fest installierte Anlagen zur Bildübertragung in Frankfurt seit Jahren einen Beitrag zur Gefahrenabwehr und Kriminalitätsbekämpfung, dienen somit dem Schutz der Bevölkerung und steigern deren Sicherheitsgefühl. Durch aufgestellte Sicherheitskameras werden potenzielle Täter und Täterinnen von der Begehung von Straftaten abgehalten oder die Begehung wird zumindest erschwert, werden beim Erkennen von Gefährdungen und Straftaten unmittelbar polizeiliche Maßnahmen getroffen und Hilfsmaßnahmen eingeleitet, bei begangenen Straftaten Beweissicherungs- und Identifizierungsmaßnahmen ermöglicht. Es können Haftbefehle von erkannten Straftäterinnen und Straftätern vollstreckt werden, Platzverweise erteilt oder Ingewahrsamnahmen nach dem Polizeirecht durchgeführt werden, und vor allem auch Opfern rasch geholfen werden. Andererseits sind viele Bürgerinnen und Bürger skeptisch, ob diese Anlagen tatsächlich zur Verhinderung von Straftaten und Gewaltkriminalität geeignet sind oder nur zu einer Verlagerung von Straftaten führen. Darüber hinaus besteht bei Gegnern dieser Technik ein Misstrauen, ob genügend und ausreichend geschultes Personal permanent und zuverlässig die Aufzeichnungen dieser Anlagen beobachten und auswerten kann. Daher verweisen nicht zuletzt viele Bürgerinnen und Bürger auf die Grundrechte und wollen eine immer weitergehende Ausdehnung eines "Überwachungsstaates" verhindern. Unter dem Gesichtspunkt der informationellen Selbstbestimmung betrachtet, sind weitere Videoanlagen oder gar flächendeckende Überwachungen nicht allein mit Hinweis auf die alltägliche Kleinkriminalität zu rechtfertigen. Auch wenn Videoüberwachungsanlagen Strafverfolgung und Terrorabwehr erleichtern können, werden Delikte wie Belästigung, Beleidigung und Bedrohung durch Videoüberwachungsanlagen nicht verhindert. So ist die Konstablerwache schon lange ein besonderer Kriminalitätsschwerpunkt in Frankfurt am Main. Trotz bestehender Videoüberwachung wird fortgesetzt von Situationen berichtet, in denen Menschen verbal angegriffen, belästigt und bedroht werden. Daran zeigt sich, dass Kameraanlagen allein nicht ausreichen, sondern deren Einbettung in ein Sicherheitskonzept erforderlich und der Einsatz von Sicherheitskräften unabdingbar ist. Unabhängig oder zumindest ergänzend zu vorhandenen Anlagen zur Videoüberwachung wird daher seit langem und immer wieder die Forderung erhoben, dass Polizeikräfte in Uniform und Zivil mehr Präsenz zeigen sollen, vor allem durch Fuß- und Fahrradstreifen. Eine modernisierte Videoüberwachung kann Polizeibeamtinnen und Polizeibeamte vor Ort nicht ersetzen. Die wirksamste Prävention besteht hier in der ständigen Präsenz von Polizei, die unmittelbar ansprechbar ist, durch ihre Anwesenheit potentielle Täter abschreckt und nötigenfalls direkt intervenieren und helfen kann. Daher soll neben der Frage nach Bildübertragungsanlagen auch ein besonderes Augenmerk auf die Streifentätigkeit der Landespolizei gelegt werden. Diese Zuständigkeit liegt jedoch bei der Landespolizei. Aufgrund der allgemeinen Kriminalitätslage mit Körperverletzungs- und Eigentumsdelikten auf der Straße sind deutlich erkennbare Kriminalitätsschwerpunkte identifizierbar. Die derzeit hohe Gefährdungslage durch den islamistischen Terrorismus, bei dem "weiche Ziele", wie Menschenmengen in Einkaufsbereichen, auf Märkten oder im Bereich des ÖPNV im Fokus stehen, hat dazu geführt, dass polizeiliche Maßnahmen intensiviert sowie polizeiliche Konzepte und polizeiliche Schwerpunkte verändert worden sind. Ein Mehr an Polizeikräften auf der Straße hat die objektive und subjektive Sicherheit für Bürgerinnen und Bürger merkbar erhöht. Fest installierte Anlagen zur Bildübertragung im öffentlichen Bereich können eine sinnvolle Ergänzung dazu bieten. Die Anschläge in Paris am 07.01.2015 (Charlie Hebdo) und 13.11.2015 (u. a. die Konzerthalle "Bataclan"), sowie der Anschlag in Berlin am 19.12.2016 und die mutmaßlichen Anschlagsvorbereitungen im Zusammenhang mit dem Radrennen "Rund um den Finanzplatz Frankfurt/Eschborn" hatten auch das Polizeipräsidium Frankfurt am Main bewogen, den Einsatz stationärer Anlagen zur Bildübertragung zu Beginn des letzten Jahres neu zu bewerten. Derzeit sind an drei Örtlichkeiten in Frankfurt am Main Bildübertragungen fest installiert:
    • a)An der Konstablerwache wurde als Landes-Pilotprojekt eine Bildübertragungsanlage mit drei Kameras installiert, am 22.01.2000 in Betrieb genommen und 2008 von der Stadt übernommen. Die Technik ist veraltet und arbeitet mit eingeblendeten Balken, die eine Verfolgung von sich bewegenden Personen fast unmöglich machen. Heutiger technischer Stand ist eine Verpixelung, die erst dann einsetzt, wenn beim Heranzoomen Gesichter oder Fahrzeugkennzeichen zu erkennen sind. Die bisherige Farbqualität ist so schlecht, dass eine Feststellung von Kleidungsfarben für Fahndungen etc. nicht einwandfrei möglich ist. Die Kriminalitätslage in Form von Zahlen an der Konstablerwache lag in den Jahren vor der Installation der Anlage zwischen 400 und 600 Delikten und ging dann in den Jahren 2006 bis 2012 auf zwischen 150 und 250 zurück. Aktuell liegen die Zahlen bei 347 Delikten im Jahr 2016, was mit vielen begleitenden Kontrollen im dortigen Bereich zu tun haben dürfte. Auch hier zeigt sich wieder, dass Kameraüberwachung in Kombination mit dem Einsatz von Polizeikräften am effektivsten wirkt. Die Konstablerwache ist aber auch Verkehrsknotenpunkt, Platz für Verbrauchermärkte und Veranstaltungen, Kundgebungen und Kleinkunst, ebenso wie Beginn der Flaniermeile Zeil, daher durchaus ein "weiches Ziel" für potenzielle Anschläge. Daher wird die Bildübertragung an der Konstablerwache erhalten und technisch auf den heutigen Stand gebracht.
    • b)Der Hauptbahnhofsvorplatz ist mit zwei Kameras ausgestattet.
    • c)Die Kreuzung Kaiserstraße/Moselstraße im Bahnhofsviertel ist mit einer Kamera versehen. Die Bildübertragung von diesen beiden Örtlichkeiten existiert seit dem 12.04.


12. Der technische Stand ist analog der Bildübertragungstechnik der Konstablerwache veraltet. Es gibt immer wieder erhebliche technische Probleme und Ausfälle, Ersatzteile sind nicht mehr kompatibel. Die Bildübertragung der vorhandenen Anlagen wird daher technisch auf den neuesten Stand gebracht. Die Kriminalitätslage an diesen Örtlichkeiten hat sich aufgrund der Bildübertragung durch Sicherheitskameras und begleitender Konzepte (Polizeikräfte, soziale Angebote) deutlich verbessert. In den Bild übertragenden Bereichen sind die Deliktzahlen von Werten zwischen 2.000 und 3.000 Delikten in den letzten Jahren vor und während der Installation auf Deliktszahlen unter 1.000 zurückgegangen. Von zuletzt 989 Delikten in 2016 waren allein 733 Betäubungsmittel-Delikte. Da es sich beim Hauptbahnhofsvorplatz um eine Örtlichkeit mit sehr hohem Personenaufkommen und bei der Kaiserstraße um die Verkehrsachse für Pendler und Touristen auf dem Weg zur Innenstadt handelt, darf neben der Kriminalitätslage die terroristische Bedrohungslage auch hier nicht außer Acht gelassen werden. Neben der bereits eingeleiteten Erneuerung der vorhandenen Bildübertragungsanlagen an den genannten drei Örtlichkeiten soll aufgrund der veränderten Sicherheitslage auch eine maßvolle Ausweitung dieser Technik erfolgen, natürlich weiterhin in Abstimmung und zur Unterstützung mit der unverzichtbaren Polizeiarbeit vor Ort.


13. Alternativen keine neuen, zusätzlichen Bildübertragungssysteme Beibehaltung veralteter Technik


14. Lösung Neben der Modernisierung/dem technischen Refresh der vorhandenen Anlagen soll nach polizeilicher Lageeinschätzung die Kreuzung Taunusstraße/Elbestraße und die Hauptwache ebenfalls mit festen Bildübertragungssystemen sowie das Allerheiligenviertel mit mobilen Kameras ausgestattet werden. a. Die Kreuzung Taunusstraße/Elbestraße ist ein Kriminalitätsbrennpunkt im Bahnhofsviertel. Eine Bildübertragung von dieser Örtlichkeit ermöglicht polizeiliche Sofortmaßnahmen, da im Bahnhofsgebiet immer operative Kräfte der Sicherheitsbehörden unterwegs sind. b. Die Hauptwache ist - neben Römerberg und Opernplatz - auch einer der zentralen Orte in Frankfurt am Main, an dem sich Menschen zu Kundgebungen und Demonstrationen versammeln. Diesen Ort dauerhaft durch Polizeikameras überwachen zu lassen, kann als eine massive Beeinträchtigung der Grundrechte auf Versammlungs- und Meinungsfreiheit wahrgenommen werden. Doch im Blick auf die unabsehbaren Gefahren, die dort von einer Kette aneinander anschließender Terroraktionen ausgehen könnte, ist die Ablehnung des Standortvorschlags nicht zu verantworten. In Frankfurt gilt der Bereich der Hauptwache als Ort besonderer Gefahrenlage, da er als bedeutender Treffpunkt und Verkehrsknoten für Terrorismus besonders attraktiv erscheint, weil Tausende Menschen von einem Anschlag betroffen sein könnten und weil hier vielerlei Fluchtmöglichkeiten vorhanden sind. Deswegen dient eine Anlage zur Bildübertragung im Bereich der Hauptwache insbesondere der schnellstmöglichen Aufklärung über Terroristen und ihre technisch-logistische Infrastruktur, um weitere, daran anschließende Terrorakte zumindest einzudämmen. Diese Abwehr von Gefahren für Leib und Leben ist die entscheidende Begründung, warum in der Abwägung hier Sicherheitsbelange mehr zählen als der Eingriff in andere Grundrechte. Nicht zu vernachlässigen ist aber auch der Aspekt, dass gerade an diesem Standort geplante Anschläge bereits im Vorfeld verhindert werden können und damit nicht zur Vollendung gelangen, indem bereits Vorbereitungshandlungen (wie z.B. das Auskundschaften des Anschlagsortes oder das Ablegen bzw. Abstellen von Gegenständen) erkannt und Gegenmaßnahmen eingeleitet werden. In der Abwägung zwischen dem Schutz der Persönlichkeitsrechte auf der einen Seite und der schnellen polizeilichen Aufklärung von Terrorakten sowie der notwendigen Kontrolle von Fluchtwegen, um anschließende Terrorakte zumindest einzudämmen, werden daher an der Hauptwache Bildübertragungssysteme installiert. Hier eine Sicherung in der Situation eines Terroranschlags nur durch vermehrte Polizeipräsenz zu erwarten, wäre illusionär. c. Gemäß polizeilicher Lagebewertung ist auch das Allerheiligenviertel ein Kriminalitätsschwerpunkt und erfordert Anlagen zur Bildübertragung, die zunächst testweise in Form mobiler Kameras umgesetzt werden. Landes- und Stadtpolizei sehen hier aufgrund von Rotlichtbetrieben klassischer Art, Internetcafés, Second-Hand-Geschäften sowie einer Vielzahl von Gastronomiebetrieben einen Anziehungspunkt für problematische Klientel und damit einen polizeilichen Brennpunkt. Der Standort wird nach einem Jahr einschließlich der Auswirkungen auf das räumliche Umfeld evaluiert und über seine Fortführung entschieden. Im Bereich der Konstablerwache wird die Landespolizei gebeten, während der Nachtstunden des Wochenendes von 22 - 6 Uhr verstärkt mit Streifen präsent zu sein.


15. Rechtsgrundlagen Die Ermächtigung für die Überwachung mittels stationärer Anlagen zur Bildübertragung ergibt sich aus § 14 Abs. 3 Satz 1 HSOG. Danach können die Polizeibehörden zur Abwehr einer Gefahr oder wenn tatsächliche Anhaltspunkte die Annahme rechtfertigen, dass Straftaten drohen, öffentlich zugängliche Orte mittels Bildübertragung offen beobachten und aufzeichnen. Mit Blick auf die Vielzahl der Anschläge in Europa und der Bundesrepublik Deutschland in den Jahren 2015, 2016 und 2017 sowie der fortwährenden Bedrohung durch den islamistischen Terrorismus wird explizit der "Schutz von Leben, Gesundheit und Freiheit" als Beweggrund für die "Beobachtung öffentlich zugänglicher Räume mit optisch-elektronischen Einrichtungen" nach § 6 b BDSG aufgenommen. Die Frist für die Aufzeichnung ergibt sich aus § 14 Abs. 3 Satz 4 in Verbindung mit § 14 Abs. 1 Satz 2 und 3 HSOG.


16. Datenschutzrechtliche Belange Alle polizeilichen Maßnahmen sind nach § 4 HSOG hinsichtlich ihrer Verhältnismäßigkeit zu prüfen. Dieses spielt eine besondere Rolle, da Adressat dieser Maßnahmen jedermann an dem betreffenden öffentlichen Ort ist - unabhängig von einer Störereigenschaft. Insofern sind die Gründe für die Installation einer stationären Anlage zur Bildübertragung mittels entsprechender Kriminalitätslagebilder bzw. entsprechender polizeilicher Kriminalitätsstatistik zu belegen sowie bezüglich Gefahrenabwehr mit einer Gefährdungsbewertung zu begründen. Beides ist umfangreich geschehen. Die Maßnahmen nach § 14 Abs. 3 HSOG beschränken sich auf öffentlich zugängliche Orte. Die Überwachung darf daher Örtlichkeiten, die unter den Wohnungsbegriff des § 38 Abs. 1 HSOG bzw. Art. 13 GG fallen, nicht erfassen. Das bedeutet, dass Hauseingänge, Fenster oder Balkone nicht in den Schwenkbereich der Kameras fallen dürfen. Das Polizeipräsidium Frankfurt am Main bringt international geläufige Piktogramme nach DIN 33450 an den Stellen an, an denen ein "Ausweichen" des kameraüberwachten Bereichs für die Bürger möglich ist. Abschließend werden die gesamten Prozesse im Zusammenhang mit der automatisierten Erfassung und Speicherung des Videomaterials in einem Verfahrensverzeichnis nach § 28 HSOG beschrieben und zur eingeschränkten Einsichtnahme für jedermann beim behördlichen Datenschutzbeauftragten des Polizeipräsidiums Frankfurt am Main vorgehalten. Um § 14 Abs. 3 Satz 3 HSOG gerecht zu werden, hat das Polizeipräsidium Frankfurt am Main in Bezug auf die bisherigen Bestandsanlagen regelmäßig alle zwei Jahre die Voraussetzungen für einen Fortbetrieb anhand der aktuellen Polizeilichen Kriminalitätsstatistik geprüft, bewertet und der Stadt Frankfurt am Main als Betreiber der Anlagen übermittelt. Der genaue Umgang mit den stationären Anlagen zur Bildübertragung nach § 14 Abs. 3 HSOG wird in einer entsprechenden Handlungsanweisung für die Nutzer des Polizeipräsidiums Frankfurt am Main abschließend geregelt. Dieses schließt die Verpflichtung ein, dass die Datennutzung (z. B. den Datenexport zum Zwecke der Abwehr einer Gefahr, zur Verfolgung einer Straftat oder Ordnungswidrigkeit oder zur Strafvollstreckung) in einem Verzeichnis jeweils dokumentiert wird. Moderne Anlagen erlauben mittels detaillierter Protokolle darüber hinaus berechtigten Administratoren eine Rekonstruktion aller durchgeführten Handlungen. Mit diesen Maßnahmen wird der Datenschutz gewahrt. Das Polizeipräsidium Frankfurt am Main bzw. das Landespolizeipräsidium zeigen im Rahmen der vertrauensvollen Zusammenarbeit mit dem Hessischen Datenschutzbeauftragten ein Höchstmaß an Transparenz bei ihren Vorhaben gegenüber dem Hessischen Datenschutzbeauftragten. Eine erste Ortsbesichtigung an den potenziellen neuen Standorten mit der zuständigen Sachbearbeiterin für Polizeibelange beim Hessischen Datenschutzbeauftragen und dem Datenschutzbeauftragten der Stadt Frankfurt am Main hat stattgefunden.


17. Technisch-organisatorische Ausgestaltung/Kosten Die "Handlungsempfehlung für die Errichtung und den Betrieb von Videoüberwachungsanlagen im öffentlichen Raum" bietet einen Leitfaden für die technisch-organisatorische Ausgestaltung neuer stationärer Anlagen zur Bildübertragung nach § 14 Abs. 3 HSOG. Die aktuelle Handlungsempfehlung ist über die Homepage des Hessischen Landeskriminalamtes abrufbar. Darüber hinaus wird für die Planungen des technischen "Refresh" der Bestandsanlagen und den bereits zugestimmten beiden neuen Standorten ein Fachplaner beauftragt. Hinsichtlich der Kosten besteht die Möglichkeit der Bezuschussung durch das Hessische Ministerium des Innern und für Sport. Entsprechende Anträge werden gestellt. Alle im Kontext des Betriebes und der Nutzung der Videoüberwachungsanlagen entstehenden Rechte und Pflichten müssen für alle Beteiligten verbindlich und transparent geregelt sein, weshalb es der Erstellung von entsprechenden Nutzungsvereinbarungen zwischen der Stadt Frankfurt am Main und dem Polizeipräsidium bedarf. Diese beinhalten unter anderem, dass die technische Betreuung/Wartung der Stadt Frankfurt am Main als Errichterin und Betreiberin der Anlagen obliegt. Mit dem "Refresh" der Anlagen und der parallelen Erweiterung um die neuen Standorte bietet sich die Möglichkeit der Vereinheitlichung der eingesetzten Bildübertragungstechnik. Mit dem Errichter dieser Gesamtlösung soll ein entsprechender Wartungs- und Supportvertrag geschlossen werden. Dadurch wird eine hohe Verfügbarkeit bzw. schnellstmögliche Behebung im Störungsfall sichergestellt.Nebenvorlage: Anregung vom 23.01.2018, OA 218 Antrag vom 23.01.2018, OF 499/1