ÖPP-Projekt Ingenieurbauwerke 1

Antrag vom 14.05.2010, NR 1860

Betreff: ÖPP-Projekt Ingenieurbauwerke 1 Die Stadtverordnetenversammlung möge beschließen: Der Magistrat wird aufgefordert,

1. die Vorlage M 46 vom 19.03.2010 zurückzuziehen.


2. zur Sanierung der in der Vorlage genannten Bauwerke ein Verfahren zu erarbeiten, das die Wirtschaftlichkeit des Projektes und die angemessene Beteiligung mittelständischer Unternehmen der Region sicherstellt.


3. Auskunft darüber zu geben, warum innerhalb der vergangenen vier Jahre an der Entwicklung eines ÖPP-Projektes "Ingenieurbauwerke" gearbeitet wurde, anstatt die Zeit für die Durchführung in Eigenregie voranzutreiben, und wie viel Projektkosten für die bisherige Entwicklungsarbeit angefallen sind.


4. eine Finanzierungs- und Auszahlungsgestaltung für den herkömmlichen Durchführungsweg zu entwickeln, die die haushaltsmäßige Belastung ausreichend berücksichtigt und andererseits Zahlungszeitpunkte vorsieht, die zu einer günstigeren Barwertermittlung führt als die ÖPP-Variante. Begründung: Mit der Vorlage M 46 vom 19.03.2010 beantragt der Magistrat die Zustimmung der Stadtverordnetenversammlung zur Sanierung und betrieblichen Erhaltung von Ingenieurbauwerken des Straßenverkehrs als Projekt in Öffentlich-Privater-Partnerschaft. Betroffen hiervon sind 170 unterschiedliche Bauwerke mit einem Investitionsbedarf von etwa 135 Mio. € für die ersten 5 Jahre und einem Gesamtprojektvolumen von ca. 500 Mio. € (entsprechend einem Barwert von ca. 303 Mio. €) bei einer Gesamtlaufzeit von 30 Jahren. In der Vorlage M 46 wird ausgeführt, dass "durch Bündelung mehrerer Leistungsinhalte und einer ausreichenden Anzahl von Bauwerken zu einem Gesamtprojekt eine ÖPP-geeignete Größenordnung erreicht wird, die ÖPP-typischen Vorteile generiert und eine wirtschaftliche Projektrealisierung gewährleistet". Das geplante Projekt soll "erhebliche zeitliche und monetäre Einsparungen sowie signifikante Qualitätssteigerungen gegenüber herkömmlicher Sanierung" aufweisen. So sollen etwa bei "herkömmlicher Sanierung" für die Realisierung - von der Beantragung der Planungsmittel bis zum Baubeginn - durchschnittlich vier Jahre benötigt werden, bei dem ÖPP-Vorhaben jedoch maximal 2 Jahre von der Beschlussfassung der Stadtverordnetenversammlung bis zum Baubeginn der dringlichsten Fälle. Die Gründe für diese unterschiedlichen Vorlaufzeiten werden jedoch nicht benannt. Darüber hinaus hatte der Magistrat sich bereits 2006 dazu entschlossen, "einen Grossteil ihrer Ingenieurbauwerke (v. a. Brückenbauwerke) in ein PPP-Projekt zu integrieren und am Markt zu platzieren." (so die Lahmeyer International Gruppe auf ihrer Internetseite; siehe Anlage). Lahmeyer wurde dabei "als technischer Berater in Zusammenarbeit mit einem wirtschaftlichen und rechtlichen Berater mit der Konzeption und Durchführung des Vergabeverfahrens sowie der technischen Ausführungsunterlagen beauftragt". Diese Zeit hätte auch hervorragend dafür genutzt werden können, die jetzt als Nachteil der herkömmlichen Variante angesprochene mangelnde Zeit zu beheben, wie z. B. der Aufbau notwendiger Ressourcen etc. Dass eine derartige - auch kurzfristige - Schaffung zusätzlicher Ressourcen möglich ist, konnte innerhalb der Abwicklung der verschiedenen Konjunkturprogramme des Bundes und des Landes anschaulich gezeigt werden. Das ÖPP-Verfahren soll eine "Anpassungen der Bauwerke an aktuelle Normen und Planungsgrundsätze" (z.B. Barrierefreiheit), eine qualitativ definierte und wirtschaftlich effiziente betriebliche Unterhaltung ermöglichen. Weiterhin soll das ÖPP-Verfahren dir Übertragung der Verantwortung für die langfristige Nutzbarkeit und damit des Risikos der Werterhaltung auf den privaten Partner übertragen werden, wobei die Stadt bei jeglichen Vertragsverletzungen bis hin zu einer Insolvenz des privaten Partners abgesichert sein soll. Der Vorlage ist weiterhin zu entnehmen, dass die bauliche und betriebliche Erhaltung auch im bisherigen Verfahren fortgeführt werden könnte. Hierbei seien jedoch zunehmend Sperrungen unvermeidbar, da die so entstehenden Schäden oft nicht kurzfristig bzw. mit einfachen Eingriffen beseitigt werden könnten. Offen bleibt die Frage, aus welchen Gründen diese Sperrungen bei dem nunmehr angestrebten ÖPP-Verfahren nicht vorgenommen werden müssen. Zudem soll der Anteil der mittelständischen Unternehmen aus der Region am gesamten Leistungsumfang ist bei ÖPP-Verfahren "deutlich höher sein als bei konventionellen Verfahren". Nicht ausgeführt wird dabei, aus welchen Gründen dies der Fall sein soll. Ebenso führt der Magistrat nicht aus, was er unter "deutlich höher" versteht, d.h. wie hoch der prozentuale Anteil im konventionellen bzw. im ÖPP-Verfahren ist. ÖPP-Projekte benachteiligen im Gegensatz zu den Ausführungen des Magistrats mittelständische Unternehmen, da diese sich nicht an der ÖPP-Ausschreibung beteiligen können. Theoretisch können mittelständische Unternehmen zwar als Subunternehmen auftreten, jedoch hat die Stadt keinen Einfluss darauf, ob und in welcher Weise dies geschieht. Der Verband baugewerblicher Unternehmer Hessen e. V. hat dies in einem Schreiben an die im Römer vertreten Fraktionen vom 04.05.2010 auch klar artikuliert und seine Bedenken gegen das Projekt zum Ausdruck gebracht. Eine Beteiligung mittelständischer Unternehmen der Region steht zunächst das anvisierte Projektvolumen entgegen: "Hierfür kommt nur eine ganz geringe Anzahl an Bauunternehmen in Europa oder ein Finanzinvestor in Betracht, der das Projekt insgesamt übernimmt. Eine Realisierung durch den Mittelstand ist in der vorliegenden Form, auch in Arbeitsgemeinschaften, nicht denkbar". Auch kann das "geplante ÖPP-Projekt . . keinen juristisch "wasserfesten" Ansatz beinhalten, der den ÖPP-Auftragnehmer zwingend verpflichtet, den Mittelstand aus der Region einzubinden. Es handelt sich lediglich um Absichtserklärungen und Wünsche, deren Realisierung in das Ermessen des ÖPP-Auftragnehmers gestellt wird". Der Verband stellt auch die vom Magistrat dargestellte Wirtschaftlichkeit in Frage: "Bei der Kostenschätzung wird von Sanierungsinvestitionen in Höhe von etwa 95 Mio. Euro ausgegangen, während die Planungs-, Kontroll-, Management- und Finanzierungskosten hingegen 212 Mio. Euro betragen sollen. Diese hohen Summen könnten auch bei konventionellen Vergabeverfahren eingesetzt werden. Wir verweisen in diesem Zusammenhang auf negative Erfahrungen von Funktionsbauverträgen im Straßenbau. Die Bauwirtschaft musste feststellen, dass bei Pilotprojekten auf den Auftragnehmer untragbare Risiken abgewälzt worden sind. Daher müssen unter kaufmännischen Gesichtspunkten von privater Seite entsprechend hohe Risikozuschläge eingerechnet werden, die zu einer Verteuerung eines solchen Projektes führen". Der Magistrat führt in der Vorlage M 46 aus, dass "die Fremdkapitalgeber weitergehende Risiken als bei einer herkömmlichen kommunalen Finanzierung" übernehmen. Nicht dargestellt wird, auf welche Weise diese Risiken abgesichert werden bzw. aus welchen Gründen die Übernahme höherer Risiken durch Kapitalgeber finanziell günstiger sein sollen als im konventionellen Verfahren mit der Übernahme geringerer Risiken. Die Kostenschätzung geht für die Beseitigung der dokumentierten Schäden innerhalb der ersten 5 Jahre von einem Investitionsvolumen in Höhe von etwa 83 Mio. € (brutto, Preisstand 2005, entspr. 95 Mio €, Preisstand 2011) für die Bauwerke im Portfolio aus. Insgesamt ergibt sich für die ersten 5 Jahre ein Investitionsbedarf von etwa 135 Mio. € (brutto, Preisstand 2011, ohne Risikokosten). Hinzu treten Planungs- und Managementkosten sowie Finanzierungskosten, die der Höhe nach von den baulichen und betrieblichen Kosten (Art und Anzahl der Maßnahmen) abhängen. Das Gesamtprojektvolumen wird unter Berücksichtigung aller über den Projektzeitraum anfallenden Leistungen der baulichen und betrieblichen Erhaltung sowie dazugehöriger Planungs- und Managementleistungen auf nominal ca. 500 Mi. € (brutto, in Preisen von 2011, inkl. Finanzierungs- und Risikokosten) geschätzt. Dies entspricht einem Barwert von ca. 303 Mio. €. Nicht untersucht wurden jedoch verschiedene wesentliche Aspekte. Zunächst ist völlig offen, wie sich die Schnittstellen zu anderen Dienstleistern darstellen, da sich erhebliche Probleme bei der rechtlichen und tatsächlichen Abgrenzung von Zuständigkeiten und Verantwortung (Straßenreinigung, Winterdienst) ergeben können. Von den Investoren werden zur Anpassung an die Inflation Wertsicherungsklauseln über die gesamte Laufzeit gefordert. Zwangsläufige Folge ist, dass sich die Stadt mögliche Preis- oder Zinsvorteile nicht selbst sichern kann. Dieser Aspekt wurde in der Gegenüberstellung der unterschiedlichen Varianten nicht berücksichtigt. Hinzu kommt, dass ein ÖPP-Projekt in der geplanten Größenordnung über viele Jahre erhebliche Haushaltmittel bindet, die dann nicht mehr zur Disposition stehen. Nicht absehbar ist weiterhin, wie sich die Mobilität bzw. Verkehrsverhältnisse in 30 Jahren entwickeln. Die Anforderungen an den Verkehrsraum sind über diesen Zeitraum nicht absehbar, eine derartig langfristige Bindung alleine aus diesem Grund nicht sinnvoll. Der Wirtschaftlichkeitsvergleich erfolgt in der Regel nach der so genannten Barwertmethode. Dabei werden die Barwerte der beiden Alternativen verglichen. Das sind die nach ihrem jeweiligen Auszahlungszeitpunkt abgezinsten Auszahlungsbeträge. Ein späterer Auszahlungszeitpunk führt dabei zu einer höheren Abzinsung und damit zu einem geringeren Barwert des Auszahlungsbetrages, mit dem er in den Vergleich eingeht. Das kann dazu führen, dass zwei Alternativen mit dem gleichen absoluten Gesamtauszahlungsbetrag zu unterschiedlichen Barwerten führen, je nach Fälligkeit der einzelnen Auszahlungen während der Laufzeit des Projektes. Das nachfolgende Beispiel verdeutlicht diesen Effekt. In beiden Varianten kommen insgesamt EUR 10.000 über einen Zeitraum von zehn Jahren zur Auszahlung. Unterschiedlich sind nur die Auszahlungszeitpunkte der Einzelzahlungen. Bei Variante 1 werden jährlich EUR 1.000 gezahlt, während bei Variante 2 jeweils EUR 2.000 nur in den letzten fünf Jahren und bei Variante 3 in den ersten fünf Jahren gezahlt werden. Im Ergebnis unterscheidet sich der Barwert bei gleicher Auszahlungsgesamtsumme von Variante 1 und 2 um EUR 937 zu Gunsten von Variante 2, das sind 12,13%; und bei Vergleich der Varianten 1 und 3 ebenfalls um EUR 937 aber zu Gunsten von Variante


5. Im vorliegenden Fall des ÖPP-Projektes "Ingenieurbauwerke" liegen die absoluten Kosten der ÖPP-Variante (EUR 507 Mio.) sogar über denjenigen der herkömmlichen PSC-Variante (PSC: EUR 480 Mio.). Aufgrund der Gestaltung der Auszahlungszeitpunkte kommt es aber für die ÖPP-Variante zu einem besseren Barwert. Dies könnte bei entsprechender Finanzierungs- und Auszahlungsgestaltung auch bei der herkömmlichen Variante erreicht werden. Anlage 1 (ca. 1,5 MB) Vertraulichkeit: Nein Hauptvorlage: Vortrag des Magistrats vom 19.03.2010, M 46 Zuständige Ausschüsse: Haupt- und Finanzausschuss Verkehrsausschuss Versandpaket: 19.05.2010