Bei Nachverdichtung Bäume und Freiflächen schützen und geförderten Wohnungsbau festschreiben

In den 1960er und 1970er Jahren wurden große Teile Frankfurts durch rasterförmige, sogenannte Rahmenkarten-Bebauungspläne überplant. Diese Pläne orientierten sich bei ihrer Aufstellung überwiegend am damaligen Bestand und enthielten kaum Regelungen zum Schutz von Bäumen und Grünflächen oder zur sozialen Wohnraumförderung. Dennoch gelten sie bis heute als rechtsverbindliche Bebauungspläne fort und bilden folglich die Grundlage für städtebauliche Entwicklungen. Angesichts des Alters der Rahmenkartenpläne stellt sich die Frage, ob diese im Hinblick auf die gewandelten stadtentwicklungspolitischen und gesellschaftlichen Rahmenbedingungen noch zeitgemäß und geeignet sind, eine nachhaltige städtebauliche Entwicklung zu gewährleisten. In Anbetracht dieser Umstände ist es nachvollziehbar, dass Regelungsinhalt und -dichte der Rahmenkartenpläne regelmäßig Anlass zu Diskussionen geben. Mit dem Etatantrag E 40 vom 16.06.2023 hat die Stadtverordnetenversammlung beschlossen, für die systematische Überprüfung der Rahmenkartenpläne entsprechende Haushaltsmittel zur Beauftragung eines externen Büros bereitzustellen. Auf dieser Grundlage wurde Anfang 2024 das Büro Plan und Recht GmbH aus Berlin beauftragt. Gemäß Aufgabenstellung wurde im vorliegenden Gutachten eine systematische Überprüfung der Rahmenkartenpläne aus städtebaulicher, rechtlicher und verwaltungsökonomischer Sicht vorgenommen. Der Fokus lag hierbei auf den Umsetzungsmöglichkeiten der stadtpolitischen Ziele zur Aktivierung von Nachverdichtungspotenzialen, zur Schaffung bezahlbaren Wohnraums sowie zur Erhaltung von Bäumen und Grünräumen. In diesem Zusammenhang wurde zudem geprüft, ob und in welchem Umfang Planänderungen oder sogar Planaufhebungen geboten erscheinen und welche weiteren Planungsinstrumente geeignet sind, die genannten Ziele zu erreichen. Nachfolgend werden die wesentlichen Ergebnisse des Gutachtens zusammenfassend dargestellt: Bestandsanalyse Der Untersuchungsraum des Gutachtens umfasst die sechs Rahmenkartenbebauungspläne NW 82d Nr. 3, NW 81c Nr. 1, NW 62b Nr. 1, NW 61a Nr. 1, NW 62d Nr. 1 sowie NW 61c Nr. 1 in den Stadtteilen Eschersheim, Ginnheim und Dornbusch des Mittleren Nordens. Städtebaulich weist das untersuchte Gebiet immer wiederkehrende Typologien auf, die im Wesentlichen in drei Bestandscluster unterteilt werden können: Zeilenbauten mit großflächigen Grün- /Freiflächen und erhaltenswertem Baumbestand sowie homogener Eigentümerstruktur, Reihen- und Doppelhäuser, seltener Einzelhäuser mit einer Vielzahl kleinparzellierter Eigentumsverhältnisse sowie mehrgeschossige Gebäude in geschlossener Bauweise entlang der Magistralen. Der ausgewählte Untersuchungsraum verfügt damit über gute Voraussetzungen im Hinblick auf die Beurteilung der Rahmenkartenpläne zur Umsetzung der stadtpolitischen Ziele. Insgesamt lässt sich feststellen, dass die heutige Baustruktur in weiten Teilen dem Zustand bei der Aufstellung der Rahmenkartenpläne vor über 50 Jahren entspricht. Die darin enthaltenen Festsetzungen wurden somit zum Großteil realisiert. Abweichungen treten lediglich punktuell infolge genehmigter Befreiungen auf. Nach gutachterlicher Einschätzung gibt es keine Hinweise auf eine Funktionslosigkeit einzelner Festsetzungen oder der Rahmenkartenpläne in ihrer Gesamtheit. Die städtebauliche Steuerungsfunktion der Pläne ist damit grundsätzlich gewährleistet. Gemessen an den aktuellen stadtpolitischen Zielen weisen die Rahmenkartenpläne jedoch folgende Defizite auf: Zum einen stellen die stark am damaligen Bestand orientierten Festsetzungen ein Hindernis für gezielte Nachverdichtungen dar. Zum anderen fehlen, wie eingangs erwähnt, Festsetzungen zur Förderung bezahlbaren Wohnraums sowie zum Erhalt von Bäumen und Grünstrukturen. Trotz der Einschränkungen, die sich aus den engen Festsetzungen ergeben, ist der wertvolle, wenngleich leicht zu übersehende Nutzen der bestehenden Rechtslage hervorzuheben. Die Rahmenkartenpläne haben über einen Zeitraum von mehr als fünfzig Jahren entscheidend dazu beigetragen, gravierende städtebauliche Fehlentwicklungen zu verhindern. Im Gegensatz dazu sehen sich vergleichbare Städte, die keine flächendeckende Bebauungsplanung vorweisen können, häufig nachteiligen Entwicklungen gemäß § 34 BauGB ausgesetzt. Unkontrollierte Nachverdichtungen haben dabei oftmals zu erheblichen städtebaulichen Spannungen geführt, etwa durch das Fehlen einer angemessenen technischen und sozialen Infrastruktur, Defizite im öffentlichen Verkehr sowie eine Zunahme von Immissionen. Für die städtebauliche Entwicklungsstrategie Frankfurts ist es daher unerlässlich, diesen Sachverhalt angemessen zu berücksichtigen. Vor diesem Hintergrund stellt sich die Frage nach dem künftigen Umgang mit den Rahmenkartenplänen. Zu diesem Zweck wurden Festsetzungsmöglichkeiten und weitere Planungsinstrumente analysiert, um den drei stadtpolitischen Zielsetzungen bestmöglich Rechnung zu tragen. Festsetzungsmöglichkeiten und Instrumentarien zur Umsetzung der stadtpolitischen Zielsetzungen Im Rahmen der Untersuchung wurden verschiedene Maßnahmen und Instrumentarien zur Umsetzung der teils widersprüchlichen stadtpolitischen Zielsetzungen geprüft. Dabei wurden unterschiedliche Vorgehensweisen hinsichtlich ihrer Chancen und Risiken bewertet, wobei teilweise Zielkonflikte erkennbar sind. Aufhebung und Änderung der Rahmenkartenpläne Eine vollständige Aufhebung der Rahmenkartenpläne könnte zwar die Nachverdichtung erleichtern, birgt jedoch erhebliche Risiken einer unkontrollierten Stadtentwicklung, wie Erfahrungen aus anderen Städten zeigen. Zudem erfordert eine derartige Aufhebung ein umfassendes Verfahren mit aufwändigen und komplexen Ermittlungen der vielfältigen Umweltauswirkungen, was in erheblichem Maße Kapazitäten in der Verwaltung bindet. Alternativ kommen punktuelle Änderungen der Rahmenkartenpläne in Betracht, um Nachverdichtungen rechtlich zu ermöglichen und zugleich den Schutz von Grünflächen zu verbessern. Aufgrund des ebenfalls hohen Ermittlungs- und Verfahrensaufwands sowie der begrenzten Wirkung, insbesondere im Hinblick auf die Wohnraumförderung, sind solche punktuellen Änderungen jedoch nur eingeschränkt empfehlenswert und sollten lediglich in ausgewählten Einzelfällen geprüft werden. Aufstellung sektoraler Wohnraum-Bebauungspläne Mit sektoralen, d.h. nur auf den Wohnungsbau bezogenen Plänen war es möglich, im unbeplanten Innenbereich gesonderte Regelungen zur Nachverdichtung und zur Sicherung preisgünstigen Wohnraums zu treffen. Das Instrument der sektoralen Bauleitplanung hat sich jedoch in der Planungspraxis nicht durchsetzen können. Es war zudem u.a. an die Frist gebunden, Aufstellungsbeschlüsse bis zum 31.12.2024 zu fassen. Das Instrument kommt also nicht mehr in Betracht. Umstellung auf die aktuelle Baunutzungsverordnung (BauNVO) Eine Umstellung der Rahmenkartenpläne auf die aktuelle Fassung der BauNVO könnte den Schutz nicht überbaubarer Grundstücksflächen verbessern und somit zum Erhalt von Grünstrukturen beitragen. Die konkrete rechtliche Umsetzbarkeit ist zumindest in Bezug auf die Anwendbarkeit des vereinfachten Verfahrens nach § 13 BauGB strittig. Darüber hinaus ist hervorzuheben, dass diese Maßnahme weder zur Nachverdichtung noch zur sozialen Wohnraumförderung beiträgt und ihr Nutzen im Verhältnis zum Aufwand in diesem Zusammenhang als eher gering einzuschätzen ist. Aus den genannten Gründen wird diese Option nicht weiterverfolgt. Erarbeitung städtebaulicher Entwicklungskonzepte Im Rahmen einer integrierten und städtebaulich übergeordneten Betrachtung zur Nachverdichtung empfiehlt sich die Erarbeitung eines städtebaulichen Entwicklungskonzepts, wie es beispielsweise bereits teilweise mit dem IStEK 2030+ vorliegt. Dieses Konzept ermöglicht die räumliche und sachliche Abgrenzung von Entwicklungsclustern, in denen eine Nachverdichtung städtebaulich geboten und förderwürdig ist. Die Identifikation geeigneter Gebiete kann dabei unter anderem anhand vorhandener Bestandscluster sowie unter Berücksichtigung der Eigentümerstruktur erfolgen. Besonders geeignet sind demnach Zeilenhausgebiete und Bebauungen entlang von Magistralen. Auf Grundlage dieser Planung sind anschließend gezielte, punktuelle Änderungen der jeweils für die Cluster geltenden Bebauungspläne oder alternativ die Anwendung weiterer planungsrechtlicher Instrumente möglich. Bei dieser räumlich-punktuellen Vorgehensweise besteht die Möglichkeit, gegebenenfalls das beschleunigte Verfahren nach § 13a BauGB anzuwenden. Befreiungen zugunsten der Nachverdichtung Befreiungen nach § 31 BauGB können in Einzelfällen auf kleinräumlicher Ebene zur Erfüllung stadtpolitischer Zielsetzungen, insbesondere der Nachverdichtung und der Schaffung bezahlbaren Wohnraums, beitragen. Dabei ist jedoch zu beachten, dass diese Befreiungen die Grundzüge der Planung nicht berühren dürfen. Ihr Anwendungsspielraum ist daher begrenzt. Nichtsdestotrotz können Befreiungen, insbesondere in Verbindung mit Dispensverträgen oder Auflagen, wirksam verschiedene stadtpolitische Zielsetzungen unterstützen. Städtische Satzungen Die bestehenden Baumschutz-, Vorgarten- und Freiraumsatzungen gewährleisten ein Mindestmaß an Durchgrünung, sind jedoch in ihrer Wirksamkeit begrenzt und bedürfen zur Sicherstellung eines umfassenden Schutzes ergänzender planungsrechtlicher Maßnahmen. So kann beispielsweise die Baumschutzsatzung bei bestehendem Baurecht meist nur Ersatzpflanzungen für gefällte Bäume bewirken. Dennoch stellen diese Satzungstypen eine sinnvolle Ergänzung zu den Rahmenkartenplänen dar und tragen zur Sicherung sowie Schaffung von Grünstrukturen bei. Maßgebliche Feststellungen und Empfehlungen des Gutachtens Die Untersuchung der möglichen Instrumente lieferte wesentliche Erkenntnisse zum aktuellen Stand des geltenden Rechts sowie Empfehlungen für die zukünftige Ausgestaltung der Stadtentwicklungspolitik und des Verwaltungshandelns. Die bestehenden Rahmenkartenpläne haben sich als wirksames Mittel zur weitgehenden Sicherung der historisch gewachsenen Stadtstruktur erwiesen und Fehlentwicklungen verhindert, wie sie in vergleichbaren Städten unter Anwendung der Planersatzvorschrift des § 34 BauGB aufgetreten sind. Gleichzeitig haben die Pläne jedoch auch Nachverdichtungen verhindert, die städtebaulich gewünscht wären. Aus der Bestandsanalyse wurde deutlich, dass die Rahmenkartenpläne nur punktuell dort überplant werden sollten, wo Nachverdichtungen und/oder der Schutz von Bäumen und Grünräumen geboten sind. Eine geordnete Nachverdichtung ist durch eine strategische Vorgehensweise inklusive Bauleitplanung möglich, nicht jedoch allein durch die Anwendung des § 34 BauGB. Vor diesem Hintergrund wird von einer vollständigen Aufhebung der Rahmenkartenpläne abgesehen, da dadurch wichtige Planungsgrundlagen entfallen würden, was zu einer unkontrollierten städtebaulichen Entwicklung und erhöhtem Nachverdichtungsdruck auf private Grünflächen führen könnte. Zudem bestünde das Risiko, dass durch die unmittelbar entstehende Rechtslage gemäß § 34 BauGB bauliche Maßnahmen ohne Beiträge zur sozialen Wohnraumversorgung, sozialen Infrastruktur oder zum Erhalt von Bäumen und Grünflächen realisiert werden könnten. Verwaltungsökonomisch ist zu berücksichtigen, dass die Aufhebung der Rahmenkartenpläne ein umfangreiches und aufwändiges Verfahren mit Umweltprüfung und Erstellung eines Umweltberichts erfordern würde. Die komplexe Ermittlung der vielfältigen Umweltauswirkungen, beispielsweise auf Verkehr, Lärm, Grünflächen und Kleinklima, würde in erheblichem Maße Kapazitäten in der Verwaltung binden, die an anderer Stelle fehlen würden. Im Ergebnis zeigt sich, dass es keine einfachen und unmittelbar wirksamen Lösungen gibt, um die teils konkurrierenden stadtentwicklungspolitischen Ziele wirkungsvoll umzusetzen. Eine erfolgreiche Stadtentwicklungspolitik setzt in diesem Fall eine strategische Vorgehensweise voraus. Im Rahmen einer integrierten, übergeordneten Stadtplanung gilt es, Schwerpunkträume für Nachverdichtung im Frankfurter Stadtgebiet zu identifizieren. Aufbauend darauf ist eine gezielte Überplanung der Rahmenkartenpläne vorzunehmen, die sich auf die strategisch ausgewählten Gebietsteile zur Nachverdichtung von Quartieren konzentriert. Wesentliche strategische Partner könnten hierbei die Wohnungsbaugesellschaften sein. Durch den beschriebenen Planungsprozess kann ein kohärentes Konzept entwickelt werden, das den stadtentwicklungspolitischen Anforderungen entspricht.